法律与公共舆论之间的关系

第一讲　法律与公共舆论之间的关系

法律并非总是公共舆论的结果

　法律可能是习俗的结果

　影响法律的舆论可能并非公共舆论

　缺乏代表公共舆论的立法机关

现代英国法律是公共舆论的结果

立法舆论在多大程度上是主权者的观点

反对观点：在立法中，人们并非受他们的意见思想而是受利益的影响

本书这些讲座的目的是揭示19世纪的英国立法或立法的缺失与多变的公共舆论潮流之间密切的依赖关系。^[1]

我想，大多数学生都会欣然接受立法对公共舆论存在依赖关系这一事实。我们大家都习惯赋予公共舆论某种神秘的、几乎超自然的力量，却未能考察当我们谈论公共舆论时，公共舆论究竟指什么，我们也并不了解它的权能的真正界限，无法确定其发挥功能的方式。法律依赖舆论这种说法并不使人感到吃惊；令人感到好奇的是如何将它限定于英国，限制于19世纪的英国。不过，这种限制乃有意为之，并且有充足的理由。

确实，在某种意义上，人类制度的存在与变迁无时无刻、无处不在地依赖人类的思想与情感。换言之，人类制度生长、兴盛于社会之中，因而它依赖社会的意见。

休谟写道：“由于力量总在被统治一方，统治者除了舆论之外再无他法以支持自己。因此，政府惟一的基础是意见；这条格言既风行于最自由、最民主的政府，也适用于最专断、最军事独裁的政府。埃及的苏丹、罗马的皇帝可以违背臣民的情感与意愿，像驱赶野兽一样驱赶手无寸铁的臣民，但是至少，他们必须通过意见来引导马穆鲁克（mamelukes）或禁卫军，把他们当人对待。” ^[2]

同样，即便是南方种植园主对待他们的奴隶，在根本上也必须依赖黑奴们的意见，哪怕种植园主们对他们有生杀予夺之大权。黑奴联合起来，在体力上也超过种植园主个人的以及一些支持、帮助他的白人的力量。黑人们是由于意见才服从奴隶主的，而不论其意见有无根据。他们认为，从长远来看，与奴隶主的对抗会导致最剧烈的冲突。他们甚至由于服从的习惯而顺服奴隶主。服从的习惯建立在一系列复杂情感的基础上，虽然偶尔伴有对反抗的惩罚。这些情感包括诸如对优越的能力与勇气的钦慕，或对善意的感激。黑人服从的习惯不能简单地归结为恐惧，而是一种普遍存在的道德氛围。总之，依靠意见统治的白人，既受到他们奴隶的尊重，同时也带来自尊，奴隶主具有的品质使他们有能力、权力成为主人。在此，我们丝毫不关心这种观点的对与错。我们只想以之为证据，表明即便在已知最极端的情形下，休谟的理论也能得到很好的支持，即政府的真实基础是被统治者的意见。但是，尽管对法律的服从必须通过某种舆论来实现，休谟似是而非的观点已经成为老生常谈，但这种看法并不意味着，所有国家的法律都是我们所谓的“公共舆论”的结果。当被运用于立法领域时，这一术语仅仅简要地描述一个特定社会中普遍存在的信念，表明法律的存在是有益的，因此应该得到守护，或者是有害的，因此必须加以修正或废除。公共舆论决定一个国家的立法，这种论断意味着法律的制定或废除依据的是该国居民的意见或意愿。因此，如果适当理解，这种观点就恰当地描述了当今英国的情形，但却不能用于描述任何时代的任何国家；而且，即便对于英国而言也并非总是正确的。

因为首先，在许多国家中，几乎并不存在严格意义上的公共舆论概念，可以用来表达民众变革或改进他们制度的希望。这些国家中的民众更多地是被习惯影响而不是思想。他们的生活方式受制于习惯规则。这些规则根源于特定社会条件下的需要，甚至根源于古代立法者的理论思索。但不管这些规则的根源是什么，它们的存在与延续都确切地依赖使用与习惯。事实上，只有在较高文明特点的环境中，意见才能主导立法变迁。在许多东方国家，意见可以更好地被描述成存在了几代人之久的传统或本能感情；而通常，这些传统与情感厌恶改变，希望保持祖传的习惯。像在西方一样，在那里宽泛意义上的意见也发生作用；但这种长久存在的、厌恶变革的情感将社会维系在传统的界限之内，和19、20世纪英国的公共舆论完全不一样，后者要求对国家的法律进行持续的改进。

其次，很多时候法律与制度的改变或革新确实遵从意见而进行，但指导立法改革的思想却不是我们所谓的英国“公共舆论”。它们可能不是国家民众坚持的想法，不是国家大部分民众的想法，而只是少数人或某个恰巧位高权重之个人的信念。我们必须记住，不论他多么强大，没有任何统治者能孤立地统治；而且发动或指引改革的专制主也受到意见的影响，这些意见即便不是他们自己国家的意见，也是他们那一代人的意见。但是有人可能会言之凿凿地指出，彼得大帝建立俄罗斯帝国并没有过多地遵照俄罗斯人的意见，而且现代普鲁士也是靠着腓特烈大帝一己之力建立的，其政府也主要依赖腓特烈的思想而不是其他普鲁士人的思想。因此，在这两个实例中，既非俄罗斯人的公共舆论也不是普鲁士人的公共舆论，而只是单独一个人的思想缔造了强大国家的法律与制度。同一时代，不列颠印度殖民地的立法出自一帮英国专家之手，他们在很大程度上遵循的是英国的思想潮流。诚然，有人认为他们更多地受到各自经验以及对印度的实际知识而不是英国的情感影响。然而，即使统治印度的这些官员不受英国意见的持续影响，他们确实也并不能代表印度的公共舆论。

第三，由于缺乏适时、恰当地应对不同时代情感的立法性机构，一个国家的法律可能在一段时间内无法代表公共舆论。长久以来过分的权力滥用至少部分地成为了法国大革命的起因。而权力的长期滥用可以恰如其分地被描述成是由于缺乏立法性机构，缺乏权力和意志执行法国知识分子长期要求的改革。确实，有些批评家否认缺乏立法性机构。在旧制度下，法国国王大权在握，几近于拥有主权权力；并且他们认为，开明君主专制很可能实现大革命允诺的所有利益。然而，法国王室的权力事实上比现代的批评家们了解的要有限得多，而环境也不同于路易十五和路易十四时代了，不再允许这些君主扮演开明君主的角色。又有人争辩说，“议会”确实拥有某些立法权力，本该对国家的法律与制度进行改革。但是，他们的议会毕竟只是司法机构而不是立法机构，代表的是法律人士一方的观点，而不是改革者们的想法。事实上，法国人满怀根除权力滥用的急切希望，将之寄托于国王的行动而不是议会立法，议会代表了古老的忠于过去时代的保守精神。因此，在法国，立法性机构的缺失制约了公共舆论的影响。同样不能否认的是，在英国，有缺陷的立法机器时常降低了意见的直接影响力。毫无疑问，18世纪末19世纪初这段时间中，英国每一次改革的中止，几乎都主要源于一种极端仇视革命的情感状态，禁绝了哪怕最有利的革新。但是，“立法停滞”（legislative stagnation），自从被人如此称呼以来到其自然终结之日，在英国至少已经存在了10年或20年了。英国制度革新的拖沓延迟部分地由未改革议会的缺陷所致，也就是说不存在令人满意的立法性机构。对于这点，已无人再有异议。

因此，现代英国存在的公共舆论与立法之间密切的直接联系就成为十分独特、引人瞩目的事实，我们很难再找到与之类似的事物。没有任何地方能像19世纪尤其是19世纪下半叶的英国一样，只要民众的意见或愿望一有变化，就迅速而直接地体现在法律的变革中。法国是个革命的国度，而英国是个以保守出名的国度。但只要略微浏览一下这两个国家的法律史，就会发现法国的变动性与英国的不变性这种流行的对比中存在些许差池误会。无论巴黎发生多少次革命，《拿破仑法典》自其1804年颁布之日起就几乎未曾有丝毫更替；并且，在1900年之前，《拿破仑法典》被蒙上了一层神圣性，保证它不受突然而根本的改变。1804年乔治三世在位期间，英国的舆论几乎堵塞了任何法律或政治的变革。然而，在英国的立法全书中，几乎找不到任何一部分法律，其1804年的立法无论在形式上还是实质上与现在的立法仍然一致的。议会通过的法律变革即便不超过也和法官造法中所产生的革新相当。再者，美国被人们普遍认为是最纯粹的民主政府，其言论的自由超过任何国家；但是，美国的全部历史表明，至少联邦立法自身不允许轻易地进行大范围的突然改变；而且，总体看来州立法也很少进行根本或迅速的变革。

有反对意见认为，不论在法国还是美国，立法的停滞都是由于敌视立法革新的舆论所致。因此，这些史例并不能证明，这些国家中的公共舆论无法像英国的公共舆论那样轻易地影响法律的变革。这种反对意见包含一定的道理。法国人已经厌倦了突然间爆发的革命，他们更倾心于对法律进行持续渐进的修正（这点已成为英国人本性之一部分）；而对美国政制的羡慕以及一种不愿意改变事物本来面目的普遍满足感，在美国人心中培养了一种相当重要的法律保守主义。然而，不论在欧洲最大的国家还是在美洲最大的共和国中，舆论都并非法律停滞的惟一原因。这两个国家都不乏对国家政治制度的批评，但在其中任何一个国家，这些批评都不像在英国那样轻易地导致立法。法国的政治制度无法解决飞速增长的、公共舆论提出的要求，这本身不仅成为暴力革命爆发的一个原因，而且也阻碍了法国法的渐进修正。与此相关的，我们注意到，第三共和国的政制中，其议会比法国自1789年国民议会召开以来任何一届议会都能够更轻易地对舆情作出迅速直接的反应。与这种变化伴随的是，修正国家法律的思想倾向初露身影。在美国，联邦宪法规定了联邦议会和州议会的权力；并且，值得注意的是，任何州立法权都由宪法条文规定，不仅是联邦宪法，也包括州宪法；同时，在美国有一种趋势越来越趋向于严格限制州代表机关的权力。因此，美国的宪政和法国一样，反对持续的立法活动，而这点正是现代英国独具的特点。总之，无论从哪一方面看，事实上，在过去75年间，公共舆论越发地对英国立法产生直接与迅即的控制，而即便今天在其他文明国家公共舆论也尚未发生如此巨大之影响。因此，有三项理由促使我们不能断言，在所有国家中或在任何时代的任何国家中，法律是公共舆论的结果。法律变革的发生可能并不需要严格意义上的“意见”；而直接导致法律发展的可能也并不是“公共舆论”；最后，很可能缺乏立法性机构，以执行公共舆论要求的法律变革。

然而，严格意义上说，英国19世纪主导法律发展的思想与舆情均为公共舆论；因为它们均是英国人民在立法时提出的意愿或坚持的思想；或更精确地说，它们是在特定时刻积极参与公共生活的大多数英国公民所主张的意愿和思想。

因此，我们可以得出明确的结论：公共舆论是统治国家的主权者的意见，不论该主权者是君主、贵族还是民众。

然而，尽管这项定义大略上不错，我们还必须作出适当的解释，才能接受它。主权者可能会认为，立法机关有其便利之处，但它时常不愿意，甚至无法将公共舆论付诸实施；从害怕冒犯臣民的情感方面而言，这将引起人们强烈反对那些背离他们的习惯、道德情感的法律，虽然他们通常可能并未积极参加公共生活。很有必要在这些讲座的开始部分就注意到，在立法中得以表达的公共舆论是一个十分复杂的，而且通常是政府的思想与被统治者的感情、习惯之间矛盾妥协的结果。这种观点对所有国家都有效，不论该国采取何种政府形式；但是在英国比在别的国家更加明显，因为在英国，议会通过的法律中永远都能找寻到开明智慧一方与满怀偏见一方妥协的影子。例如，18世纪英国议会未能进行合理的改革，这并非由于议会议员或者选民的无知，而更多的是由于英国政治家们本能地、大体上明智地尊重了英国人的愚钝、迟缓。而当时许多英国人都没有选举权，并且肯定无法通过宪政手段控制议会。沃尔波尔（Walpole）和他的辉格党盟友们完全没有宗教的偏激傲慢，但他绝不可能使“独立派”们（Dissenters）免受《宗教考验法》（Test Act）的约束，虽然“独立派”是他最坚实的支持者。《宗教考验法》为犹太人的归化提供了便利，但鉴于民众的普遍抗议，在获得通过后的第二届议会中就被废除了。即便是历法的修订都会遭遇极大的困难，无知的选民误以为他们被剥夺了11天日子。1778年旨在减轻对罗马天主教徒刑事惩罚的审慎措施，到1780年却导致爆发了革命性的暴力冲突。戈登暴乱的领袖乔治·戈登勋爵（Lord George Gordon Riots）解释说，只要天主教徒没有得到辩护，天主教徒的解放就必然被长时间搁置。因此，1829年的《罗马天主教解放法》本身就成为立法妥协最引人瞩目的历史丰碑。改革者们采取了这些措施，希望根除罗马天主教徒受到的所有政治歧视，但这些措施表面上却包含着极严厉的条文，禁止所有耶稣会会士以及“其他受宗教誓约约束的罗马天主教修会、团体、会社的任何成员”在英国出现。^[3]为什么旨在恢复罗马天主教徒公民权的法律包含了惩罚耶稣会会士和僧侣的条文呢？答案一目了然。该法整体的视野代表了统治阶层的开明；开明的统治阶层由于独特的环境，不得不如此实施了一项与民众的偏见相对立的宗教宽容政策。禁绝耶稣会士和僧侣的刑罚从来没有在某个判例中被实施过，它标志着议会政治家对粗俗民众之偏见的让步。^[4]

然而，法律的发展有赖于舆论的观点很容易遭受反对。

有人极力主张，人们立法并不是根据什么是好法律的意见，依据的是他们的利益；而且他们还说，对于阶级而不是个人来说，情况更是如此。因此，像英国这样的国家，阶级对立法的潜在控制比任何单独的个人更加严重。

因此，他们马上想当然地认为，在立法方面人们主要受他们真实或表面的利益主导。他们如此信任这种观点，他们相信只要考察一个国家的法律通常就能够毫不犹豫地推测出在某个时期是哪个阶级掌握着权力。任何人只要考察中世纪的法律与制度，就不会看不到当时的权力是伴随着土地所有制的。在农业占主导地位的地方，人们能发现法律支持土地耕作者的利益；而如果人们发现制定的法律支持的是工厂主或手工业者们的特别利益，那么人们可以有把握地说，这些阶级以某种方式在政治上占据重要地位。考察过牙买加或南卡罗莱纳法律全书的人，谁又不会发现白人是黑人专制的主人呢？对照过英国土地法与现代法国土地法的人，谁又不会明白英国的政治权力掌握在大土地所有者手中，而在今天，法国的政治权力掌握在小土地所有者手中呢？18世纪的刑法以及许多商业贸易法见证了商人影响力的增长。1846年及其后几年中的自由贸易立法告诉我们，政治权力已经转移到工厂主和商人的手中。任何人，即使不了解我们的议会改革法案，只要他略微浏览当今的立法，就会毫不犹豫地推断，首先是中产阶级，其后是城镇手工业者，最后是乡村的工人，获得了日渐增长的政治权力。因此，立法与立法者利益之间的关系看起来竟如此明显，几乎不需要任何论证。

然而，要反驳前述的反对意见并不难。

休谟说：“虽然人常常受制于利益，但甚至利益本身以及所有人类事务无不完全受制于意见。”^[5]因此，即便我们假设有权制定法律的人完全只受利益影响，目的是要提高他们自己的私利；然而，他们对于自身利益的认识受制于他们的意见。因此，他们的立法也一定受制于意见。

这些反驳已经足够充分，但在人的利益与他们的信念之间的关系方面还存在许多误解，因此需要更进一步的探讨。文明国家，诸如英国的公民大部分并不是鲁莽的自私自利者（在该词通常的意义上），他们无不希望增进自己的利益，即增加自己的快乐而减少痛苦，但他们绝不会为了自己私人的利益与报酬而牺牲他们邻居的幸福或国家利益。诚然，个人确实常常（而阶级更加频繁）支持被他们认为有益于他们自身利益却事实上损害其他人利益的法律和制度。但通过对这种行为的分析，十之八九会发现，人们很容易相信对他们有益的安排对其他人也是有利的。利益不会败坏人的心灵却常常使他的判断产生偏颇。英国土地所有者的继承人相信有关长子继承权的法律对国家是有利的；但如果他十分赞成财产转移的方案（大部分法国人都公然地认为那是不公正的），那么，他的“邪恶利益”（sinister interest，借用边沁热衷的一个术语）就影响了他，使他变得愚蠢而不是变得自私。不论存在多少害处，长子继承制都将使他获得大量地产以及有影响力的地位。因此，他过分高估那些支持长子继承权原则的观点，并将它们熟记于心；却过分低估或根本不考虑那些反对长子继承权原则的观点。只要英国工厂主认为贸易保护主义有益于贸易，他们就真诚地相信它；而当人们说服他们相信谷物自由贸易有利于商业并增加工厂主的利益，他们同样又会变成真诚信奉自由贸易的乐观主义者。通常地主和农民是异常忠实的贸易保护主义者，因为他们能从较高的定价中获得收益，相信贸易保护使国家得以自持并扩展农业的范围，因此对国家极其有益。现在一个手工业者，认为工人的福利，包括他自己的财富，能通过工会得到促进，因此忠实地相信工会权力的做法不会产生任何危险，尽管它们事实上侵害了工人个人的自由。有必要澄清自利与信念之间的真正关系，因为狂热的改革者们，例如边沁和他的学生们，时常误解它们之间的关系；他们含沙射影地责骂那些反对进步、深思熟虑地只考虑自己自私利益而非人类普遍利益的人不是蠢货就是无赖。然而，事实上人们会发现在大多数情况下，他们也只是些能力有限的诚实的人；他们反对有利的改革并非由于格外地自私，而是由于一些理智上的错觉，而这些错觉又由于邪恶利益的影响而无意识地产生。这点可以美国奴隶制这个极端的例子为证。无可否认，美国内战爆发时，南部有许多人热烈支持奴隶制（或认为奴隶制是社会体系中必不可少的一部分），而北方有更多人强烈地要求废除奴隶制。有些南方人至少毫不怀疑地认为，奴隶制不仅是种植园主利益的源泉，也是奴隶甚至间接地是全部文明世界的利益所在。南方人的这些奇思怪想是错误的，而废奴主义者是对的。支持奴隶制的想法是一种错觉，但不论它在多大程度上是自利的结果，错觉依然只是理智上的错误，并且不同于冷漠无情的自私。无论如何，它都仍然是一种意见。因此，在南方种植园主（他们反对废除奴隶制的法律）的例子以及其他类似的例子中，我们有十足的理由认为，根本上是意见主宰立法。

【注释】

[1]拿破仑曾说：“舆论统治一切。”Fournier，Life，Eng.trans.，vol.ii，p.446。

[2]Hume，Green and Grose，Essays，vol.i，Essay iv，p.110.

[3]参见Roman Catholic Relief Act，1929，ss.2836。这些条文（它们不适用于妇女的宗教问题）从未实施过。

[4]1851年《教阶登记法》（Ecclesiastical Title Act）禁止采用天主教教阶等级制度，表明了人们对教皇的普遍焦虑，但是由于这部法律完全没有实施，它在1871年就被废除了，也标志着议会的宽容精神。

[5]Hume，Essays，vol.i，Essay vii，p.125.