《人民政协制度功能变迁研究》的理论创新与核心观点

四、理论创新与核心观点

本书关注的是事关中国政治体制改革和国家建设方向的前沿问题，具有一定的前瞻性、挑战性和探索性，与一些激进的研究思路不同的是，本书采用诸多笔墨对人民政协制度创立与成长三阶段的功能定位与运转的客观情况进行政治学视野的重新梳理与归纳分析，以一个全新的分析框架来考察研究人民政协制度，在此基础上对导致其功能变迁的原因进行深入剖析，研究人民政协制度发展对现代国家建设尤其是中国政体发展的意义和影响。

本书的创新之处在于：（1）这是一个关于人民政协制度的系统研究，其中时间跨度涵盖了人民政协从诞生到成长转变长达60年的发展历程，既有历史回顾与梳理，更注重于政治学视野的理论研究与分析；（2）从国家建设和政体发展的研究角度，这样的系统研究尚属首次，对中国政治发展具有重要理论研究价值和实践意义。（3）在研究内容上，对人民政协在不同历史时期功能定位变化的梳理、归纳与分析有一定创新，特别是对人民政协在新时期以来民意表达、类代议性的功能拓展有新见解。（4）在研究过程中，对人民政协制度问题的研究并不仅限于静态的制度和体制的规范研究，还延展为对动态的政治运行机制的实证研究，既分析了在宏观政治架构中国家政权各组织机构之间的关系，也研究了在微观政治结构和具体政治实践中的实际运作。（5）在研究方法上，采取文本解读、动态研究、个案研究、实证分析、政治学研究与历史研究等多种研究方法相结合，既总结了人民政协制度在不同历史时期的实际成长与角色定位，也剖析了其功能变迁的原因。特别是收集了人民政协制度运行长达近50年的主要数据资料，其中以1993—2007年期间三届政协的资料较为完整和充实，使文章的实证研究部分具有一定的说服力。文章中的资料都来源于国家公开发布的信息和正式公开出版的书籍，这样的实证分析目前具有一定的首创性，在国内同类研究中较为少见。

考察一项制度设计，一般可以从三个维度来描述：制度化程度、组织化程度、功能定位以及实际运转状况。本书正是从这三个方面来考察人民政协制度的，并着重在功能定位与运转方面考察制度的发展变迁。研究首先将人民政协制度的成长划分为三个发展阶段，针对每个阶段的具体功能定位进行政治学视角的归纳分析；在此基础上，展开对人民政协制度功能变迁的原因分析；最后，得出研究结论。

人民政协与共和国一起成长，在现代国家构建过程中扮演着重要角色，在共和国成长的每个阶段都发挥了重要的政治功能。经过60多年的成长与发展，人民政协制度经历了重大的功能变迁。考察人民政协的功能变迁，不仅能够动态地反映人民政协制度的自身发展，而且能够折射出现代国家建设中核心要素——国体与政体发展的必然要求与规律。因此，从人民政协的角度来考察20世纪以来中国现代国家建设具有相当的合理性。

人民政协的诞生成长经历了三个重要的发展阶段：第一阶段（1949—1954年），即诞生至新中国成立初期的政协创始阶段，功能定位是代行国家权力机构，具有人民代表大会的性质，实际发挥的政治功能是制宪、吸纳与动员。第二阶段（1954—1978年），即人民代表大会制度确立，国家政权得到巩固后，政协的职能定位复归统一战线组织的单一功能阶段，主要任务是参与国家建设和帮助各界人士进行思想改造。实际发挥的政治功能主要是整合与动员。“文革”动乱，人民政协制度一度陷入名存实亡的状况，一直到改革开放后才开始逐步恢复。第三阶段（1978年—　），是人民政协的恢复与发展时期。这个阶段，人民政协获得了“三位一体”的性质定性：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，并通过入宪和多次修订政协章程，突出了人民政协的制度化、规范化、程序化建设。在此阶段，人民政协通过切实履行政治协商、民主监督和参政议政三大职能，在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用，成为中国政治体制不可替代的组成部分。相比前一个阶段，在这个阶段，人民政协制度所发挥的政治功能得到拓展与提升，即在作为统一战线组织的传统功能——吸纳与整合之外，拓展了一项新的功能：代议——代表人民参与和制度化表达。虽然，在中国，人民代表大会制度承担主要的代议功能，但人民政协分担部分参与和表达，亦是不容回避的事实。新时期人民政协通过切实履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能，大大提高了社会各界的政治参与程度，成为与人民代表大会制度相辅相成又很重要的民意吸纳和提取机制，把人民内部不同阶层、不同利益群体的政治诉求纳入政治体系之内进行充分表达，推进了社会主义民主的发展。不仅如此，从委员产生的协商─→推举─→委任，到提案内容介入公共事务的广度深度乃至提案办理的规范程序，从“决策附和”到“决策前协商”，人民政协已不再是昔日被一些人戏谑为“养老”或“无为”的“摆设”，它已实实在在成了民声、民情、民生的代言机构，在自然演进的过程中、在逐步切实履行职能的过程中被赋予民意表达的功能，越来越具有某种代议性。

人民政协既是一个统一战线组织，也是落实国家的一项基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要机构和载体，随着中国政党制度的成长，以及人民政协自身履行职能方式和程序的完善，人民政协已越来越广泛和深入地介入国家治理的公共事务之中。人民政协不仅在规模和范围上得到了扩展，而且变得越来越重要了。从新中国成立初期借用精英的需要到改革开放以后对社会改革精英的政治吸纳，人民政协制度在共同体政治生活中发挥着越来越重要的作用，已逐渐长成政治体制的重要组成部分。2006年，中共中央发布的《关于进一步加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”对于构建一个开放与稳定的政治体系而言，人民政协制度的吸纳、整合和代议功能具有重要作用：能够将那些产生摩擦和冲突的风险降到最低，既能将体制外的政治力量和政治组织吸纳，也能对其进行整合，实现协同运转。这正是人民政协的作用和功能得以不断扩展和发展的重要原因。

本书的核心观点是：

（1）人民政协制度的成长经历了三个重要的发展阶段：第一阶段（1949—1954年），即新中国成立初代行国家权力具有联合政府性质的政协创始阶段，这个阶段的人民政协具有权力性、广泛性和代表性，政权形态是联合政府形式的统一战线政权。第二阶段（1954—1978年）即指人民代表大会制度确立后，人民政协被重新定位发展，归位为统一战线组织，这时的政协失去了权力性，但突出了统战性，由于人民民主专政的“人民”概念内涵收缩，人民政协的代表性和广泛性也大大削弱，政权形态是人民民主专政政权乃至无产阶级专政政权。“文革”动乱，政协制度受到极大损害，一度处于名存实亡的状况。第三阶段（1978年—　），是人民政协获得恢复与重大发展的重要阶段，1978年改革开放以来，随着国家建设的重回正轨，人民政协在制度、组织和功能三个层面上得到全面发展，拓展了政治协商、参政议政和民主监督三大职能，并且在履行职能的实体性运转中得到成长和提升。人民政协除了作为一个统一战线组织继续发挥统战功能之外，还越来越成为政权构成的基本部分，更加广泛和深入地介入国家治理的公共事务之中，在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。这一阶段人民政协制度发展的特点是，人民政协的代表性和广泛性空前增强，三大职能从无到有，从统一战线组织上升为国家制度。人民政协两个5号文件和《监督法》的出台，标志着国家制度建设已经发展到了全新的历史时期。在政权形态上，对应的是人民民主政权，由于广泛性、代表性与表达性的增强，人民民主政权的“人民性”得到更大程度的实现。

（2）人民政协制度的功能定位在不同的历史阶段经历了从代行权力机构到统一战线组织再到基本政治制度的转变。在新的历史时期，人民政协制度的功能在切实履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能的过程中得到进一步开发与拓展，在吸纳与整合的传统功能之外，增强了代表和民意表达的功能，在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。无论是从政协委员的产生方式、政治协商的公共事务，还是从提案建议案表达的内容来看，人民政协已经发展成为一个类代议机构。因此，应当进一步提升人民政协的政治地位，使其发挥更大作用。

（3）人民政协制度功能变迁的原因在于：党、国家、社会三者关系的深刻变化与调整；国体与政体之间的内在张力使然。

（4）人民政协在不同历史阶段的功能定位与其广泛性代表性有关，每当人民政协的广泛性代表性增强时，其功能定位内涵就比较丰富，而每当人民政协的广泛性代表性收缩时，其功能定位就比较单一。观察人民政协功能定位的变化，可以看到一个政体逐渐增容的过程。

（5）由于身份未明、法律定位模糊，人民政协制度的发展面临瓶颈制约，因此，建议适当调整人民政协在整个国家建设方略中的地位，把政协民主纳入国家民主范畴，明确其法律定位，进一步开发本土资源，推进国家建设和中国民主政治发展。