通过政府组织法，草创政权行政体系

（二）通过政府组织法，草创政权行政体系

正如救国会代表千家驹所言：“中国人民政治协商会议是诞生新中国的母体”。^[48]人民政协不仅是新中国的母体，还为新中国政制奠基，草创了政权管理的整个行政体系。

《共同纲领》主要规定了国家的政治经济制度、公民的权利义务等，也规定了组织国家政权的基本原则，但并没有规定国家机关的设置与职权，而对国家机构具体职权作出规定是在这次政治协商会议上通过的《中央人民政府组织法》。《共同纲领》第13条第2款规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定并通过中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”《中华人民共和国中央人民政府组织法》则规定：中央人民政府委员会组成后，由它“组织政务院，以为国家政务的最高执行机关；组织人民革命军事委员会，以为国家军事的最高统辖机关；组织最高人民法院和最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关”。中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权，是国家最高权力机关，同时也是国家最高行政机关。中央人民政府是由中央人民政府委员会及其所属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署共同组成的，是整个中央政权组织的总和。可以说，《共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》共同构成了新中国的临时宪法。^[49]

按照《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，在全国政治协商会议闭会期间，中央人民政府委员会暂行国家最高权力，统辖新中国最高立法、行政、司法、军事权，是典型的议行合一体制。中央人民政府委员会实际上行使着全国人大代表大会的职权，由它产生政务院、中央革命军事委员会、人民法院和人民检察院。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定成立中央人民政府，政务院为中央人民政府的最高执行机关。1949年10月21日，周恩来总理主持召开政务院第一次政务扩大会议，宣告政务院成立。周恩来在会上作了题为“关于政务院的成立和政府机关的组织与干部问题”的报告，向全体委员介绍政务院组建的情况——组织形式、人事安排、干部来源、合作共事等问题。报告说明：政务院是首脑部，在中华人民共和国中央人民政府领导之下，进行国家事务工作。政务院是以华北人民政府为基础组建的，以总理1人，副总理4人，秘书长1人和政务委员15人组成。政务院不仅有它所属的各部、会、院、署、行，还设有指导各行政部门的3个指导委员会：政治法律委员会（简称政法委），财政经济委员会（又是中共中央的财经委员会，简称中财委），文化教育委员会（简称文教委），另外还有人民监察委员会（简称监委），共计35个工作部门主持各该部门的国家行政事宜，即：政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会、内务部、外交部、公安部、财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、文化部、教育部、卫生部、司法部、法制委员会、民族事务委员会、华侨事务委员会、科学院、情报总署、海关总署、新闻总署、出版总署、人民银行及秘书厅。政务院只是中央人民政府的一个重要组成部分，本身并不构成中央人民政府，因此其并非国家最高行政机关，只是“国家政务的最高执行机关”。根据《中央人民政府组织法》规定：“政务院由中央人民政府委员会任命总理一人，副总理若干人，秘书长一人，政务委员若干人组成之。政务委员得兼备委员会的主任委员和各部的部长。”对此，董必武解释道：“这就是说，部长和主任委员不一定是政务委员。我们政务院下有三十个部、会、院、署、行，如果它们的首长都是政务委员，再加不任部长的政务委员，则政务委员人数太多，政务会议也就不易开好。”^[50]根据这一规定与解释，当时拥有34个部门的政务院组成人员仅有21人。这与后来由总理、副总理、各部部长、各委员会主任和秘书长共同组成的国务院相比，规模显然要小得多。根据《中央人民政府组织法》规定：“政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作。在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府的主席负责，并报告工作。”由此可见，中央人民政府委员会对政务院和各指导委员会及其下属各部门皆负有直接领导之权。在这种情况下，政务院和各指导委员会与其下属各部门的关系，从组织法的角度讲，称之为“指导”显然要比领导更准确和合适。这与后来本身即为中央人民政府的国务院不可相提并论。当时，政务院的运作主要通过“政务会议”来进行。在人事安排上，报告指出，政府正在草创中，政权机关需要很多人工作，人才的来源有三个：一是长期参加革命工作的解放区的干部；二是原国民党政府旧工作人员；三是社会上被埋没的知识分子和新教育出来的青年学生。为使新政府这部机器尽快有秩序地运转起来，周恩来提出，当务之急，各部门要制定组织条例，建立工作制度；先由政务院拟定若干原则，再由各部门自拟，报政务院批准。成立分别由陈云、董必武、黄炎培召集的三个专门小组，接收国民党中央政府各机关人员、档案、财产、图书、物资等，建立政务院及所属各机关的办公制度及办事程序，拟定政务院及所属各机关组织通则，建立政务院及所属各机关的事务汇报会议制度等，这样，新政权的整个行政体系从无到有，迅速建立和运转起来。人民政协对政权行政体系的草创还提供了大量人力资源，在第一届中央人民政府的61名委员中，民主人士占31名。6名副主席中，民主人士有3名。政务院4位副总理，党外民主人士2名。政府部长中有1/4的非共产党员。政务院32个部级单位，正职领导中党外13名，占40％；副职领导人党外31名，占43％。地方各级人民政府中，也有一大批党外人士担任领导职务，省市政府党外主席、副主席54名。首届政府显示出浓厚的精英政治色彩及共产党对民主党派和社会贤达的尊重。^[51]非中共人士宋庆龄、李济深、张澜出任中央人民政府副主席，占6位副主席中的一半；沈钧儒出任最高人民法院院长；56位中央人民政府委员中，非中共人士约占半数；政务院名单中，黄炎培、章伯钧、罗隆基、章乃器、邵力子等担任了副总理、政务委员及部长以上职务。

1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，制定了《中华人民共和国宪法》以及《国务院组织法》。《国务院组织法》对原政务院的组织机构进行了较大的调整，撤销了政法、财经、文教、监察4个委员会，在国务院设置8个办公室、1个秘书厅协助总理分掌各部工作，设置了主办专门业务的20个直属机构；35个部委——职能机构。共计64个工作部门，其中经济部门增设到35个。经过调整，国务院由职能机构、直属机构、办公机构三大块组成的组织结构基本上稳定下来。