（三）构建政权合法性
上述制宪建国与草创政府行政体系的过程既是人民政协作为代权力机构的主要功能，也是人民政协构建政权合法性的一部分。让马克·夸克对合法性的定义是：“合法性即是对统治权利的承认”[52]，“赞同是统治权利的必要条件，而并不是充分条件”[53]。合法性即统治权利，就是对权力和秩序的“加冕和命名”。李普塞特认为：“任何政治体系，如果具有形成并维持一种使它的成员确信现行政治制度对于该社会来说是最适当的信念的能力，那么它就具有统治的合法性。”[54]
虽然枪杆子底下出政权，但是权力需要“加冕和命名”，韦伯说，“任何权力，甚至任何一般生存的机会都十分普遍地存在着进行自我辩护的需要”[55]，任何一个现代政权都已经不可能简单维系在“成王败寇”的暴力逻辑上，它必须自圆其说，并必然要以某种形式将合法性搭建在“同意”的基础上。[56]在现代社会，一个政权的合法性来自政府和人民之间的关系。合法性的获得有多种方式和途径，政府是否具有合法性在很大程度上取自人民是否认同政府——这种认同主要是通过选举得以确认的。在不存在选举和宪法的条件下，通过协商达成建国共识，以此来达成授权和认同，也是政权合法性的一种现实途径。中国国家政权建设的开端的特色在于，虽非经过选举，但经过中共与民主党派无党派人士以及各界人士在政协会议前后广泛的协商并达成一致共识——《共同纲领》。《共同纲领》是这样对新国家表示“同意”和“命名”的：“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础。”《共同纲领》明确规定了中华人民共和国的国体和政体，规定了国家政权的结构组织和工作原则，规定了公民的基本权利和义务，成为共和国立国的民意基础和法理依据。在当时情形下，协商不失为一种最易操作的办法。哈贝马斯将“公认的承认”作为政治权力及其制度的合法性来源，而公认的承认又来源于“对话”。[57]他相信，人们借助于对话取得的共识，最终将推动社会进步。按照哈贝马斯的理解，对话、沟通、协商、充分的论辩、彼此的理解和让步，是达成“公认的承认”的有效途径。新政协召开之前，中共不辞劳苦和艰辛的统战工作以及对民主人士的高度重视和礼遇，都是为了达成协商，使协商更具广泛性和代表性。之所以特别重视广泛性和代表性，是为了表明这是一个得到各界精英广泛“同意”、“认可”和“授权”的新政权，具有统治的合法性和正当性。尽管以协商替代选举，在程序上有所欠缺，但由于广泛的共识——《共同纲领》的达成以及事实上“公认的承认”的实现，赋予国家政权建立的基础合法性。由此，构成政权建设合法性的首要来源。
新政权合法性来源的第二个出处是政治协商会议自身广泛的代表性和民主色彩。46个参加单位，622名各界代表的参会阵容本身表明这是一个由各党派、各人民团体、各阶层和各界别的著名精英所组成的会议，涵盖了当时中国政治生活中方方面面有代表性的政治力量，能够济济一堂和平地集会，是一种“公认的承认”，虽非经直接选举产生，但会议本身具有的广泛的代表性和浓厚的民主色彩也同样可以赋予政权“公认的承认”。
新政权合法性的第三个来源是历史先例，通过民主协商建国，在中国的历史上，曾经有过这样的先例。如辛亥革命后成立的南京临时中央政府即是由各参加革命的省份派出自己的代表协商成立的。
是协商而非选举产生的新政权，这一事实导致新政权一定程度的合法性不足。对于建立一个民主宪政的国家来讲，党派会议与国民大会，从法理的角度看，国民大会更具有合法性基础。因为一个党派的主张是否为人们接受，要由人民来决定，这是民主政治的基本要求。实行民主选举是现代政治的一个通则，但由于中国国家政体建设程序路径的非常态性，民主选举为党派协商所替代，并以协商达成的共识——《共同纲领》的通过来达成新政权的民意和法理基础，在当时的历史条件下已经最大可能地解决了新中国政权的合法性问题。尽管人民政协不是经过普选产生的，但它本身的合法性来自革命的事实及代表来源的广泛性，由此合法性产生了新中国政府的合法性。可以说，人民政协一手缔造了现代国家所需要的合法性以及制度结构。在中国人民政治协商会议上通过的《共同纲领》、《中央人民政府组织法》以及《中国人民政治协商会议组织法》等规定，不仅使新政权获得了合法性支持，而且以国家法的形式从多方面初步确定了新中国的政治制度，对现代国家建设具有深远影响。当然，由于它非经普选产生，一定程度上也带来新政府产生合法性不充分的后果，所以只是一个临时权力机构，最后仍然需要人民代表大会来解决这个问题。
当时之所以以协商替代选举还有一个重要原因是技术上操作时机的不成熟。要召开人民代表大会，必然进行全民普选，但在当时的条件下，这根本无法进行。一方面，国家尚未统一，军事战争还在继续；另一方面，解放区的土地改革也没有完成。此外，人民的觉悟和文化程度也有待提高，单就普选一点，周恩来曾经坦率地说：“关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。”“三年后能不能真正做到，还是一个难题。”[58]事实上，1954年的全国人民代表大会，从酝酿到召开前后共经历了两年，仅统计人口就用了一年多时间，那还是在全国性政权已经建立和巩固的基础上进行的。所以，1949年要在召开全国人民代表大会的基础上，选举产生新的中央人民政府，条件显然不成熟。正是鉴于上述因素，中共领导人审时度势，及时调整了原来的建国计划。[59]按照“五一口号”，当时中国共产党建立新中国的程序分三步：第一步，召开中国人民政治协商会议；第二步，召开全国人民代表大会进行选举；第三步，建立民主联合政府。然而，事实发生的路径是，先有代表广泛民意的政治协商会议，再有中央政府及组织法，再以此法筹备召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会并制定宪法，即“政协——政府——人大——宪法”程序。通过1949年的政治协商会议和《共同纲领》，新生的中华人民共和国在一定程度上建立了一个共产党领导、其他政党和阶级共同参与的“联合政府”，“共同纲领规定的政权性质，是一个由各阶级、各方面人士参加的人民民主统一战线的政权”。1954年全国人民代表大会的召开和《中华人民共和国宪法》的颁布，新中国从根本上解决了建国程序的合法性问题。
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