职能建设的制度成果的分析介绍

（二）职能建设的制度成果

中观层面的制度成果主要体现为人民政协三大职能（政治协商、民主监督、参政议政）的从无到有与逐步明确。

政治协商是人民政协最早确立的一项主要职能，人民政协自诞生之日起，就以政治协商的形式确立了中华人民共和国的国体、政体和各种基本制度，通过了起临时宪法作用的《共同纲领》，并在此基础上建立了人民共和国。最早是周恩来在1949年中国人民政治协商会议召开之前提出来的。1949年第一届政协全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》规定的7项职权中，就有4项属于政治协商内容。全国政协二届委员会一次会议通过的章程对人民政协规定的5项任务，范围十分广泛，其中大多数属于政治协商范畴。后来的各届政协都大体沿袭了这些规定。虽然人民政协的性质、作用发生了变化，但政治协商一直是人民政协组织的一项主要职能。

关于民主监督，人民政协成立之初并不明确具有这项职能。最初的民主监督，指的是民主党派对中国共产党的监督，而非政协对宪法与国家政治生活的监督。1949年通过的《中国人民政治协商会议组织法》为政协全国委员会规定了7项职权，主要内容是“协商”、“协助”、“保证”和“指导”相关事宜，并无“监督”二字。1954年人大会议召开，政协代行国家权力机构的历史使命宣告结束。面对“还要不要政协”、“政协还能不能发挥作用”的疑问，1954年12月19日，毛泽东邀请各民主党派、无党派民主人士座谈政协工作时指出：“政协仍有存在的必要。”并为政协规定了五大任务，其中第三条是“提意见”，又说：“宪法的实施问题，巩固人民民主制度问题，政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见，特别是发议论，说闲话，只要不是破坏性的意见，只要是建设性的意见，即使是错误的，提了也有好处。提意见是合乎章程的。”^[2]这个“提意见”，大概是人民政协民主监督思想的雏形，但当时人民政协已归位于统一战线组织，只是作为统战组织的任务来说的，并未能上升到政治体制职能的高度来认识和定性。1956年12月，中共中央在批准中央统战部《关于加强政协地方委员会工作的意见》中，明确指出各级政协的主要作用时，在其中第四条列出了“监督作用”（其他还有安排人物、政治协商、调整关系。……推动和组织学习和自我改造、参加国际活动），但这个阶段的监督在表述上，一般用“作用”或“任务”来表述，而无“职能”之说，且主要还是指民主党派在政协的提意见和批评。1957年2月，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出中国共产党与各民主党派要坚持“长期共存、互相监督”的方针，讲的还是党派监督，原文是：“各党派互相监督的事实，也早已存在，就是各党派互相提意见，作批评。所谓互相监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。……当然，各民主党派和共产党相互之间所提的意见，所作的批评，也只有在合乎我们在前面所说的六条政治标准的情况下，才能够发挥互相监督的积极作用。”^[3]1978年，当国家政治生活从无序走向正常进行拨乱反正的秩序重构中，人民政协特殊的作用开始逐步发挥和显现，所以说，真正对民主监督进行认真研究是在第五届全国政协期间。1979年，邓小平在五届全国政协二次会议开幕词中指出：“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”1980年12月在《全国统战部长会议纪要》中首次明确提出了政协的“民主监督”问题，提出：“政协是我国政治体制中贯彻社会主义民主、实行互相监督的重要形式，它的主要任务是政治协商和民主监督。”但当时仍是作为政协的任务提出的。直到1982年五届全国政协五次会议通过第三部《政协章程》，人民政协民主监督的职能在文本表述上才臻于完善，《章程》在总纲中规定，人民政协“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”，“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”刘澜涛在关于政协章程修改草案的说明中首次使用了政治协商、民主监督的提法，指出：“根据历次经验，人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用”，并指出，这就是“人民政协的主要职能”，民主监督这才作为人民政协的一项职能明确下来。从此，政协要进行民主监督就成为共识。2004年，修订后的《政协章程》明确规定：“民主监督是对国家宪法、法律、法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”特别是中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，在强调加强对权力运行的制约与监督时明确指出，要“支持和保证人大、政府专门机关、司法机关依法履行监督职能。支持和保证政协依照章程开展民主监督。加强社会监督，保障公民的检举权、控告权、申诉权”。其中，把政协的民主监督与人大监督、政府监督、司法监督以及社会监督放在并列平行的位置，对于人民政协的民主监督发展而言，这是具有历史意义的重大突破。2006年，中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》（五号文件），将民主监督定性为：“是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”并强调要在知情、沟通、反馈三个环节上“完善民主监督机制”。五号文件在进一步强调民主监督是政治监督的同时，再次强调人民政协的民主监督的主要内容是对国家宪法、法律、法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的监督，也就是对权力运行的制约和监督，而不是简单的党内监督和党派之间的监督。因此说，人民政协的民主监督职能经历了一个从无到有、从模糊到明确、从务虚到务实的不断明确、不断规范和充实拓展的渐进过程。

参政议政是1994年修订政协章程时新列入的一项主要职能，反映了人民政协制度在新时期的新发展。参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸。参政议政一词20世纪80年代中期在地方政协即已采用，作为对政协工作内容的一种表述，以后又逐渐被党政领导机关所认同和倡导。1982年《政协章程》在政治协商、民主监督主要职能后面加上“组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”，即已提出了参政议政。1989年1月邓小平在一份关于共产党领导的多党合作问题的建议上批示：“……专门拟定民主党派成员参政和履行监督职责的方案，并在一年内完成，明年开始实行。”^[4]邓小平在这个批示中把参政和监督并列提出。当年底，中共中央根据邓小平意见制定的《中国共产党关于完善和坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中第一次正式提出人民政协是参政议政的“重要场所”。其后，中共中央在有关文件中，中央领导在多次讲话中，都要求人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。因此，为适应政协工作发展的客观需要，1994年《政协章程修正案》新增了“参政议政”职能，明确规定：人民政协的“主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”，虽然当时对“参政议政并未规定具体内容，但从此，参政议政与政治协商、民主监督一起被并列为人民政协的三项主要职能。1995年，中共中央批转了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，要求“对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，要在决策之前在政协进行协商”，并对政治协商、民主监督和参政议政的内容、形式和程序作出了具体规定，使得人民政协的职能范围和管理公共事务的领域与范畴进一步空前扩展。2004年3月新修订的《政协章程》明确地把政治协商、民主监督、参政议政这三项主要职能并列在一起表述，在工作总则第2条规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”把参政议政写进政协章程，是对人民政协职能拓宽的制度化确认。李瑞环在九届全国政协最后一次会议上回顾十年工作时说：“十年来我们做了自己应做的工作，一个重要的贡献就是拓展了政协职能，将‘参政议政’具体化为一是有计划深入开展专题调研，一是广泛开展反映社情民意。”^[5]并且指出：“把参政议政确定为政协的一项职能，是新的历史条件下政协工作的进步和发展。它为委员参与国事提供了更加广阔的舞台和便利的条件。”“参政议政……也是衡量人民政协工作成绩的重要标准。”

2006年发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》不仅重申了“人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政”，而且《意见》的第二、三、四部分标题分别列为“认真搞好人民政协的政治协商”、“积极推进人民政协的民主监督”、“深入开展人民政协的参政议政”，进一步阐明了人民政协三大职能在党和国家政治生活中的地位和作用，深化了三项职能的内涵，规范了组织实施三项职能的主要程序和工作机制，并对各级党委和政府支持人民政协履行职能作出了明确的规定。人民政协的三大职能得到进一步明确和提升。

根据《政协章程》规定，政协全国委员会开展政治协商的主要内容包括：（1）国家在社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署；（2）政府工作报告；（3）国家财政预算；（4）经济和社会发展规划；（5）国家政治生活方面的重大事项；（6）国家的重要法律草案；（7）中共中央提出的国家领导人人选；（8）国家省级行政区划的变动；（9）外交方面的重要方针政策；（10）关于统一祖国的重要方针政策；（11）群众生活的重大问题；（12）各党派之间的共同性事务；（13）政协内部的重要事务；（14）有关爱国统一战线的其他重要问题。政协各级地方委员会除对地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行协商以外，还包括对贯彻落实中共中央和国家以及地方领导机关的大政方针和重大决策进行协商。历届政协会议的议程表明上述内容已经成为人民政协会议的惯例。

民主监督的内容主要包括：（1）国家宪法与法律、法规的实施情况；（2）中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况；（3）国民经济和社会发展规划及财政预算执行情况；（4）国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面的情况；（5）参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况等。民主监督的主要形式有：（1）政协全国委员会的全体会议、常务委员会议或主席会议向中共中央、国务院提出建议案；（2）各专门委员会提出建议或有关报告；（3）委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评和建议；（4）参加中共中央、国务院有关部门组织的调查和检查活动等。政协地方委员会民主监督的主要形式与全国委员会类似。

参政议政的主要内容包括：对政治、经济、文化和社会生活中的主要问题以及人民普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。