经常性工作的制度成果的分析介绍

（三）经常性工作的制度成果

人民政协的制度成果还包括微观层面上经常性工作制度规范的不断丰富和完善。

总的来说，在自身建设上，主要是制定和修订了八项工作制度。1988年连续通过了《政协全国委员会秘书长、副秘书长工作规则》、《政协全国委员会常务委员的工作规制》、《中国人民政治协商会议第七届全国委员会专门委员会组织规则》三个有关组织原则的文件。1995年八届全国政协第十三次会议通过了《政协全国委员会专委会通则》。1997年中共十五大明确要求继续推进人民政协政治协商、民主监督、参政议政的规范化、制度化。2002年中共十六大强调要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，保证人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的作用。2002年11月，叶选平在九届全国政协第十九次常委会议上的讲话中指出，在过去规范化、制度化建设的基础上，逐步实现政协履行职能的各项工作程序化。2003年十届全国政协以来，人民政协加强了建立健全完善与政协章程配套的各项规章制度建设，制定和修订了政协自身建设的八项制度草案，即《政协全国委员会全体会议工作规则（草案）》、《政协全国委员会反映社情民意信息工作条例（草案）》、《政协全国委员会常务委员会工作规则（修订草案）》、《政协全国委员会主席会议工作规则（修订草案）》、《政协全国委员会秘书长会议工作规则（修订草案）》、《政协全国委员会专门委员会通则（修订草案）》、《政协全国委员会提案工作条例（修订草案）》和《政协全国委员会委员视察工作条例（修订草案）》。这八项制度均以政协全国委员会文件公布施行。以《工作规则》（草案）为例，《规则》规定了全国委员会的任期从每届第一次全体会议的预备会议开始，第8条规定：“全体会议须有三分之二以上的委员出席，始得举行”。第9条第2款、第11条第3款、第17条第2款、第35条分别规定了“常务委员会组成人员的增加或者变更”的程序，对章程第35条进行了补充和明确。第13条规定了预备会议、主席团会议、主席团常务主席会议的主持人和主要任务，以及会议换届的有关时间限定。第23条对邀请出席和列席政协会议的人员范围作了规定，规定：“全体会议邀请中共中央、全国人大常委会、国务院、中央军委和最高人民法院、最高人民检察院领导同志出席，邀请中共中央有关部门、中央国家机关有关部门和有关人民团体负责同志列席。也可根据情况邀请其他人士列席。”第26条对委员请假作了规定，要求“委员应按照会议日程积极参加全体会议和各项活动，因病或其他特殊情况不能出席会议和参加活动时，须请假”。在第29条和第30条，对全体会议建议案的性质和提出程序作了规定。制定与修订后的八项工作制度充分体现了政协工作形式和任务的新进展，反映了政协工作形式和方法的新变化，对人民政协制度的运转起到指导和规范作用。2004年3月，十届全国政协第二次会议修订了政协章程，紧接着又制定和修订了一系列与政协章程相配套的规章制度。2005年，全国政协又进一步对上述八项制度进行了修订，修订后的八项制度分别是《政协全国委员会全体会议工作规则》、《政协全国委员会常务委员会工作规则》、《政协全国委员会主席会议工作规则》、《政协全国委员会秘书长会议工作规则》、《政协全国委员会专门委员会通则》、《政协全国委员会提案工作条例》、《政协全国委员会视察工作条例》、《政协全国委员会反映社情民意信息工作条例》。2006年，全国政协又连续制定了《关于加强和改进提案工作的意见》以及《关于加强和改进委员视察工作的意见》。这些制度的制定使人民政协的经常性工作有了规范的制度依据。

具体来说，在视察制度方面，经过半个多世纪的实践、总结与完善，委员视察工作的制度化、规范化、程序化不断推进。从1978年五届全国政协恢复工作后，人民政协每年组织委员到一些地方参观。1982年第三次修订政协章程时，第一次将委员视察写进章程。1988年七届全国政协通过《全国政协委员视察简则》，进一步明确了政协委员视察、参观的指导思想、目的、要求及具体规定和组织方式方法。委员视察工作经过多年的实践和探索，开始走向正常化、规范化。1989年1月制定的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》，进一步肯定了组织委员视察、参观是人民政协的一项重要工作，是委员深入实际，联系群众，了解情况，反映民意，充分发挥“政治协商、民主监督”职能的主要途径，是人民政协为社会主义现代化建设服务和发挥积极性“知情出力”的一种有效方式。1989年12月，中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中，把尊重民主党派和无党派政协委员视察权利，作为进一步发挥民主党派和无党派在政协中的作用的措施。李瑞环在八届全国政协第十三次常委会议上要求，把会议和视察作为政协“经常组织委员活动”的主要形式。2003年形成了《全国政协委员视察工作细则》；2004年制定了《全国政协委员视察工作须知》；2005年十届全国政协对《全国政协委员视察简则》进行了认真的修订，并上升为《全国政协委员视察工作条例》，使视察工作成为人民政协的一项重要政治任务，委员视察工作也进一步得到规范；2006年形成了《政协全国委员会关于进一步加强和改进委员视察工作的意见》。这些制度规定逐步明确了政协视察的主题范围和具体形式。通过这些制度，可以清晰地看到，委员视察已成为人民政协一种最传统、最基础的履职方式。

在提案制度方面，在2003年、2004年、2005年连续三年间对提案工作条例不断修订的基础上，2006年全国政协形成了《关于加强和改进提案工作的意见》，使人民政协的提案制度日臻完善，已经形成了一整套的程序规范和工作步骤，即征集——审查立案——登记——交办——办理——审查复文——督促、检查——汇总八个步骤。此外，2003年，由政协创办的《重要提案摘报》诞生，这是政协加强和改进提案工作的一个新举措，它的出现让中共中央、国务院和全国政协领导更加及时地了解到提案中重要的意见和建议。^[6]自创刊至2008年的五年间，这份摘报共报送188期，中央领导同志阅后批示81人次，有力地推动了提案办理质量的提高。2007年颁布并于今年开始实施的《中华人民共和国就业促进法》中，有一些条款充分采纳了报告中提出的一些观点和建议。^[7]

此外，人民政协还细化了政治协商的各种会议制度，如会议邀请制度、决策协商制度、情况通报制度、工作检查制度、对口联系制度。全国政协相继出台了《关于建立外出参加会议和活动报告相关情况制度的意见〈试行〉》、《关于政协全国委员会常务委员会会议请假的规定〈试行〉》的规则；全国政协办公厅出台了《关于秘书长和驻会副秘书长参加活动的安排办法》、《关于进一步发挥全国政协委员尤其是京外委员作用的意见〈试行〉》，以及《关于进一步改进全国政协会议和领导同志活动新闻报道的实施办法》的通知。这些规章制度为推进政协机关工作制度化、规范化、程序化建设，明确工作职责，改进工作作风，提高工作效率，起到良好的促进作用，如明确了全国委员会任期的起止、邀请出席和列席政协会议的范围、常务委员会的职权等，使实践中积累的丰富经验得到进一步明确和规范；而一些文字上的字斟句酌也使得表述更加准确，如将“审查”改为“审议”，将“问题”改为“事项”。通过对这一系列会议和制度的细化，使政治协商纳入制度化、规范化的轨道。

黑龙江省政协率先进行了“三在前”、“三在先”制度创新尝试，即：重大决策要协商在党委决定之前、人大通过之前、政府实施之前；制定经济和社会发展中长期规划，要先协商后决策；对重要人事安排、人民生活中的重要问题，要先协商后决定；制定地方政策和法规，要先协商后决定。黑龙江省委采纳了这个建议，并作出了相应的决定，于是省政协协商、监督活动被纳入省委、省人大、省政府的工作程序。^[8]2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》将协商于决策前纳入决策程序，在全国实施。

政协全国委员会还制定了《党组工作规则》，七届全国政协党组成立时开始制定，八届全国政协党组作了较大的修改，规定了政协党组的领导关系，进一步明确、规范了党组的工作任务和会议制度。2003年十届政协运行的伊始，政协全国委员会党组第一次会议就通过了《政协全国委员会党组工作规则》，它更进一步地明确规定了任务、会议、审批文件和健全民主集中制和生活会制度四大方面内容。《规则》的修改和完善，从理论和实践上为继续开创政协工作新局面奠定了良好的基础，更好地发挥了党在全国政协的政治领导核心作用，保证了党中央的路线、方针、政策和决议在全国政协的贯彻执行，健全了民主集中制的集体领导制度。