人民政协是不是国家机关？

（一）人民政协是不是国家机关？

从政治上讲，政协是统一战线组织，但从法律的角度看，政协是一种社团法人（各级政协组织都被登记成为机关法人）。毛泽东1954年10月在《关于政协的性质和任务的谈话提纲》中指出：“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”然而，各党派的协商机关与党派性的协商性机关是不是国家机关呢？或者说国家机关的延伸组织是否应该算作国家机关呢？国家管理活动具有全局性和整体性，涉及社会政治、经济、文化等方方面面，而国家工作人员的活动必然属于国家管理活动的某一方面。1954年以后人民政协一直被定位为统一战线组织，尽管官方一直强调人民政协不是国家机关，只是党派的协商机关和参政议政的重要机构和平台，但恰恰是这种组织、机关和机构的实体性存在及运转，又使它成为中国政治体制不可分割的一部分。作为当代中国最广泛的统一战线组织，它拥有自身庞大的组织网络，具有独立自主性；作为协商机关和参政议政机构，它的机构运转属于国家管理活动的一部分，它的运转涉及国家公共事务管理的方方面面，具有相对的独立自主性；它的机关构成主体——机关干部和国家工作人员又被纳入国家公务员管理体系；在现行国家财政预算体系中，它又是一个执行政府财政预算体系实行独立预算的行政单位，并且在编制和经费上越来越被重视。而行政单位一般是国家机关，主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关、检察机关以及实行预算管理的其他机关、政党组织等。虽然，按照现行有关法律规定，中国共产党机关、各民主党派机关和人民政协机关，都不属于国家机构，也不属于国家机关，但人民政协多年来实体性的存在和运转，实质上已经成为国家机关的一部分。如果人民政协不是国家机关，那它实际享受国家机关的待遇及其机关工作人员归属国家公务员队伍在逻辑上和法理上就难以解释。

按照国家机关的严格定义，国家机关是指凡一切代表国家权力和行使国家行政、检察、审判等职能，组织协调社会、政治、经济、科技等活动的依靠国家财政的独立核算单位。广义的国家机关，指国家为行使其职能而设立的各种机构，是专司国家权力和国家管理职能的组织。狭义的国家机关，指宪法所列的六类国家机构：即国家的权力机关人民代表大会和地方各级人民代表大会，国家的行政机关国务院和地方政府，国家的代表机关国家主席，国家的军事机关中央军事委员会，国家的审判机关和检察机关。据1997年3月14日由八届全国人大第五次会议通过的新《刑法》第93条关于“国家工作人员”的规定^[11]，国家机关，指一切管理国家事务（包括地方事务）的各级机构和组织。从事国家公共事务管理是国家机关的本质特征。改革开放以来，人民政协已逐步成为各民主党派和人民团体就国家的大政方针、公共事务进行政治协商、参政议政和监督司法、行政机关的机构。其成员（政协委员个体、界别团体、党派以及专委会）的提案及其所作的协商活动在很大程度上影响着国家政策的制定和法律的制定，并且也是具有中国社会主义特色的民主监督的重要形式。据财政部修定的《行政单位国有资产管理暂行办法》（2006年7月1日起正式施行）规定：“中国人民政治协商会议各级常设工作机构也作为行政单位管理。”“行政单位依法设立，工作人员一般列为国家行政编制，活动经费由国家财政供给，均是全额拨款单位。”据此办法，各级政协组织属于行政单位，但不属于行政机关，是与行政机关、审判机关平行的政协机关。在实际运转过程中，人民政协的机构纳入政府机构编制管理范围，从业人员成为国家干部，纳入国家公务员队伍体系，从事公共事务管理，代表和象征最广大的人民参政议政。因此，人民政协事实上在中国的政治工作事务中发挥着越来越重要的作用，已经成为国家管理公共事务的机构之一。

此外，人民政协也作为行政机关，参加了历次政府机构改革。改革开放以来进行了五次机构改革，这五次改革都源于国务院出台的全国机构改革“三定规定”（定职责、定机构、定编制）方案。政协机构改革作为整个国家机构改革的一部分参与了历次机构改革。以专门委员会办公室的调整为例：1994年全国政协机关制定了机构改革方案，政协专委会的设置在七届全国政协原本有14个，1995年调整为8个［见1995年3月15日《政协八届全国委员会常务委员会关于调整专门委员会的决定》，即提案委员会办公室（一局）、经济委员会办公室（二局）、科教文卫体委员会办公室（三局）、妇青和法制委员会办公室（四局）、民族和宗教委员会办公室（五局）、文史和学习委员会办公室（文史出版社）、祖国统一和华侨委员会办公室（台港澳侨联络局）、外事委员会办公室（外事局）］。促成这一调整的重要原因是全国机构精简，中央要求1993年至1995年用三年时间完成全国的机构精简。“中央编委认为政协的专委会是多了，部分政协委员和地方政协也有这个反映，外界也有这种评论。……但中央批复的政协机关机构改革方案只有七个这类的局级室。要解决这个矛盾，一是减少专委会，二是照旧一个局里摆几个处级的专委会办公室，等于没有解决问题，必须找到既能精简机构，又可以加强专委会办公室的办法。这就是将几个专委会合并为一个新的名称的专委会，有自己的局级的专委会办公室……”^[12]这份材料从一个侧面显示了人民政协自身的科层化程度以及随着国家科层体系的改革而发展变化。1993年开始第三次政府机构改革，1994年人民政协制定了《全国政协机关内机构改革方案》（全办［1993］159号），对机构的主要职责、内设机构、行政编制与领导职数、事业单位和编制都作了明确规定，当时全国政协机关行政编制定为315名，事业编制为489名。^[13]机构改革后的全国政协机关共设10个局（室）和机关党委。政协机关离退休干部的人事问题需向中央机构编制委员会办公室报批。

另外，政协全国委员会有自己公开发行的机关报：《人民政协报》^[14]，报刊也是采取机关化模式，享受政府财政全额拨款，甚至内刊也是如此。这些机构和部门在编制和经费上也越来越得到重视。1995年，李瑞环在全国政协工作座谈会上指出：“各级政协的活动经费应有基本的保证，政协的全委会、常委会以及委员学习、视察、调研等专项开支，应列入当地政府的财政预算。”同年4月22日，全国政协办公厅和财政部联合向各地发出的《关于切实解决地方政协活动经费的通知》，即全国政协办公厅、财政部［1995］30号文件指出：“各级党委、政府要为政协开展工作创造条件，尽量解决政协开展活动所需的经费。”各省、自治区、直辖市政协办公厅、财政厅也都相应发出了同样的文件。从组织运作方式看，人民政协整个组织都是按照国家机关的方式运作，职能履行中协商和关注的是关系国计民生的公共事务和政法问题。政协工作的主要方式是举行会议，这些会议有的是定期举行，有的是不定期举行。通过参加会议各方一起讨论问题。此外还有多种其他的经常性工作方式，如视察、参观、调研、提案、建议案、社情民意信息等。人民政协正越来越多地按准议会的方式运作，如与人大同时召开大会，成立各种专门委员会，讨论国家法案及重大政治事宜，实际上行使提案权、监督权、审议权和组织委员视察、调查等。政协与人大联合视察、联合调研、联合督办提案议案的运作方式，提案和专委会工作的制度化进一步增强了人民政协的履职能力和对国家决策的影响力。从上述种种事实来看，人民政协的各级机关也应属于国家机关的范畴，广义的国家机关应包括各级党的机关以及各级政协机关。

另一方面，在国家政治生活中，已经形成了与人民政协制度有关的大量宪法、法律性惯例。如全国政协会议与全国人大会议“两会”同期举行，开会和讨论的方式与人大基本一样，讨论的同样是国家政治生活中的重大事宜，同样是党和国家最高领导人悉数出席。这一惯例，有的宪法学者认为已经形成了宪法性惯例；在国家外交场合和友好往来中，由全国政协与外国议会的上院对应负责接待或对口访问；在机构运转中，人民政协与中共党委、政府、人大并称“四大班子”，作为四个平行的各自独立存在的国家机构或组织实体，共同构成政治体系的四大要件；有关于国家重大问题的决策往往先由人民政协以及各民主党派讨论、协商，再由有关国家机关决定或者通过；人民政协机关的干部配备严格执行相应的国家机关领导人级别制度；人民政协机关的工作人员属于国家公务员，享受公务员工资、福利待遇，由国家财政统一负担，机关办公经费纳入国家预算开支；对政协委员的检查、视察等履职行为，有关单位负有接待、接受的义务，并作适当汇报，与人大代表下基层检查、视察的情形类似；地方各级政协的负责人均被列入当地“党政主要负责人”之列，中央亦是如此，如《人民日报》每报道重大会议或仪式活动时，全国政协副主席出席会议者都被列入“党和国家领导人”之中；《中国人民政治协商会议章程》与《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《全国政协委员视察简则》等规范，已经超出了团体章程的范围，涉及中央、地方许多国家机关的协助义务问题，实际上已经成为具有某种约束力的制度规范。另外，《国旗法》针对人民政协全国委员会作出了与全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和外交部等机构所在地相同的“应当每日升挂国旗”的规定；对人民政协地方各级委员会作出了与国务院各部门、地方各级人民代表大会常务委员会、人民政府、人民法院、人民检察院相同的“应当在工作日升挂国旗”的规定；对人民政协全国委员会主席的逝世，作出了与中华人民共和国主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理、中央军事委员会主席等的逝世，均“下半旗志哀”的规定。上述这些惯例与规定，不管是否构成宪法性惯例，是我们认识人民政协的地位、作用时不可不正视的事实。^[15]

上述事实表明，虽然人民政协的官方表述仍是党派性的统一战线组织，是不属于国家机构体系内的国家机关，但事实上人民政协享有国家机关的一切组织形态、活动方式和财政供给，还享有软权力，只是不享有国家机关的硬权力，因此，人民政协已经成为事实上的国家机关或准国家机关。^[16]