人民政协组织机构的科层化发展

（二）人民政协组织机构的科层化发展

现代行政组织的基本形态是科层（官僚）制，马克斯·韦伯界定的科层制理想类型的基本特征是：分工和专门化、层级制、规章制度、非人格化。^[17]人民政协作为一个参政议政的机构，首先是一个政治组织，但它又不同于一般的政治组织，还是一个由层级节制、专业分工、独立运作的政治实体和行政实体，在自身的组织结构发展与运作过程中呈现科层化的组织特征。人民政协的组织体系包括纵向上的中央地方各级政协组织和横向上的组织机构和部门设置。

首先，从分工和专门化程度来看，人民政协经过60年的发展，已经形成了具有明确分工的组织体系和高度专业化程度的一系列运作规范，如在组织结构上形成九大专门委员会的设置，即提案委员会、经济委员会、人口资源环境委员会、教科文卫体委员会、社会和法制委员会、民族和宗教委员会、港澳台侨委员会、外事委员会、文史和学习委员会。特别是在经常性工作方面形成了自身专门化、专业化的规范和要求。如经过60年的积累，提案工作已经逐步建立健全了一整套规范的制度，对提案工作的各个环节都作出了比较详细的规定，提案工作必须按照规范程序和标准格式操作，提案者必须是专门人员（政协委员、参加人民政协的人民团体、各专门委员会以及界别小组）。一份完整的提案应包括案由、提案者、建议等内容，承办有规范化程序，答复也有标准格式，提案成为履行政协职能的一种专业化、程序化的重要工作。其他工作如视察、调研和社情民意工作等也都有自身规范化、程序化、专门化的制度规定。

其次，从组织形式来看，人民政协最初的组织形式有全体会议、全国委员会和常务委员会三个层次。二届全国政协以后则只设全国委员会和常务委员会两个层次。为了便于开展工作，全国政协很快成立了政治法律、财政经济、文化教育、国防、外交、民族事务、华侨事务、宗教事务等8个工作组，作为政协委员开展经常性工作的机构。1950年3月，全国政协建立了工作会议制，由正副秘书长、各工作组组长、秘书处正副处长及其他有关专职人员，每周举行一次会议，讨论政协工作。并设立秘书处，作为全国委员会的办事机构。地方委员会与全国委员会保持一致，也设全体会议和常委会两个层次。全体会议闭会期间，由常务委员会主持会务，领导日常工作。之后，人民政协组织形式的这一基本框架一直沿袭至今。^[18]

再次，从组织层次来看，人民政协的组织体系在纵向上表现为包括全国委员会与地方委员会，从中央到县区，层层设置，形成庞大的层级组织体系。

政协全国委员会是人民政协的最高组织层次，设若干专门委员会及其他工作机构，专门委员会是各级政协组织常设的工作机构，按专门领域组织委员开展经常性活动的工作机构，是政协履行职能的基础性组织。虽然专委会的名称在不同历史时期有所差别，但它作为政协的工作机构这种性质始终没有变，其前身为“工作组”。1949年10月，时任全国政协副主席的周恩来在政协的第一届全国委员会第一次会议上提出要“建立工作组”，“分类进行”工作，使政协委员“可以经常开会、看材料，研究问题，讨论问题”，使工作“有一个经常性，使全国委员会工作推动也有经常性”。目的“一是为了使政协工作有个经常性；二是便于分门别类地进行工作”。根据这个建议，当时决定设置政治法律、财政经济、文化教育、外交、国防、民族事务、华侨事务和宗教事务8个工作组。那时政协代行全国人民代表大会的职权，这些工作组的主要任务是协助中央人民政府审议法案。1954年，第一届全国人民代表大会召开后，人民政协作为民主协商机构和统一战线组织继续存在并发挥重要作用。1978年中共十一届三中全会后，全国政协重新调整组建了15个工作组和3个委员会。1988年，为了适应十一届三中全会后的新形势，政协七届全国委员会常务委员会第二次会议决定，不再设工作组（委），将原有的工作组和委员会改建为14个专委会。各级地方政协也相继作出相应决定，工作组（委）从此统称专门委员会。专委会成为人民政协的日常工作机构。1994年政协第八届全国委员会进行机构改革，1994年修订的《中国人民政治协商会议章程》规定：“中国人民政治协商会议全国委员会根据工作需要，设立若干专门委员会及其他工作机构。”^[19]八届、九届全国政协根据政协工作的特点，对专委会的设置作了相应的调整，在总结工作的基础上制定了《专门委员会工作条例》，使专委会的工作逐步规范化、制度化。^[20]几经调整，从九届全国政协至今，政协全国委员会都设立9个专门委员会：提案委员会、经济委员会、人口资源环境委员会、教科文卫体委员会、社会和法制委员会、民族和宗教委员会、港澳台侨委员会、外事委员会、文史和学习委员会。各专门委员会设主任一人，副主任、委员若干人。专门委员会的办事机构是办公室，专门委员会办公室同时也是办公厅机关的内设机构，一般称为“局”，这样的机构有：提案委员会办公室（一局）、经济委员会办公室（二局）、科教文卫体委员会办公室（三局）、妇青和法制委员会办公室（四局）、民族和宗教委员会办公室（五局）、台港澳侨联络局、外事委员会办公室（外事局）以及文史和学习委员会办公室（文史出版社）。这些机构同时受专门委员会和办公厅的领导。在专门委员会之外，政协全国委员会的基础工作机构还包括办公厅和其他工作机构，具体可参考图3.1。

图3.1　中国人民政治协商会议全国委员会的组织结构

资料来源：中国网，作者：北京大学政府管理学院副教授杨凤春，2008-02-23，http://www.china.com.cn/2008lianghui/2008-02/23/content-10526788.htm。

地方委员会包括省、自治区、直辖市委员会，自治区、地级市委员会，县、县级市、市辖区委员会三级。省、自治区、直辖市的地方委员会设立办公厅，专门委员会及其他工作机构的设置按当地实际情况和工作需要，由常务委员会决定。自治州、设区的市和县、自治县、不设区的市、市辖区的地方委员会的工作机构设置，由各自的常务委员会按当地实际情况和工作需要决定。上下级政协之间，就组织关系而言，没有直接的隶属关系，不存在垂直领导。上一级政协对下一级政协没有人事处置权、工作安排决定权。各级地方委员会及其常务委员会的组成、产生办法、职责、主要工作机构的设置等，与全国委员会相似。具体可参考图3.2。

图3.2　政协上海市委会组织结构

资料来源：上海市政协。

人民政协的地方委员会最初根据1949年9月政协第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》的规定，只在少数中心城市、重要地区及省会设立。1954年制定《中国人民政治协商会议章程》后，地方委员会的组织有了较快发展，1956年1月全国有政协地方委员会358个，1959年4月增至908个，1960年3月1 023个。^[21]截至1964年底，人民政协的各级地方委员会已有1 077个。1982年修改章程后，全国各省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区，凡有条件设中国人民政治协商会议的地方，均设立了人民政协组织。1978年五届全国政协第一次会议共有委员1 988名，比上届人数增加三分之二。政协组织开始向县级延伸，组织总数到1989年已增至2 900多个。^[22]到1985年底，各级政协组织已经达到2 800多个，委员人数达到35万。与1984年比较，人民政协的地方组织增加了155个，委员增加了7万多人。^[23]1994年，全国县以上行政区划单位普遍设有政协组织，共有省、地（市）、县三级地方委员会2 999个，三级政协委员共有477 682人。^[24]截至2006年底，各级地方政协委员会已有3 164个，共有各级地方政协委员50多万人。人民政协的各级组织已达3 100多个，其中县级基层政协组织就有2 000多个，政协委员有56多万人。根据最新统计数据，全国、省、市、县四级政协组织已达3 161个，各级政协委员60余万人。人民政协已经发展成为涵盖8个民主党派和无党派人士、各主要人民团体、56个民族、5大宗教、34个界别的政治组织，这表明人民政协自身已形成庞大的组织体系。

关于政协组织上下级之间的关系，1954年，周恩来在《关于政协章程和政协第二届全国委员会委员名单问题》的讲话中曾就政协上下级之间的关系作过概括和解释，他指出，人民政协“上下之间有指导和被指导、指示和接受指示、报告和接受报告的关系”。新修订的《政协章程》在组织总则第19条第2款规定：“中国人民政治协商会议全国委员会对地方委员会的关系和地方委员会对下级地方委员会的关系是指导关系。”政协上下级之间的指导关系主要体现在：政协全国委员会通过修改、解释政协章程并监督章程的实施，规范地方委员会的工作；地方委员会对全国委员会的全国性决议，下级地方委员会对上级地方委员会的全地区性的决议，都有遵守和履行的义务；政协全国委员会加强同地方委员会联系，沟通情况，交流经验，研究地方委员会带有共同性的问题。虽然按照《政协章程》的规定，上级政协对下级政协的这种指导关系，并不是领导和被领导的关系，但从实际情况来看，上级政协对下级政协实行指导的途径和方法主要有：当面指导、会议指导、文件资料指导、活动指导、培训指导。而根据《政协章程》第23条规定，下级政协对上级政协的全地区性的决议，都有遵守和履行的义务。下级政协对上级政协的指导意见一般都持积极态度，主动争取上级政协的指导，认真听取和采纳上级政协的指导意见，为上级政协的指导提供舞台。这样在上级政协与下级政协之间形成的指导与被指导关系，具有层级节制的主要特征，特别是在每一级、每一个单位组织内部都是依层级安排职位，下级对上级的指挥或指导表示服从，因而存在事实上的“命令—服从”关系。

关于人民政协工作的各项非人格化、专业性的规章制度，前已归纳梳理，不复赘述。因此，按照韦伯的科层制理论，人民政协的各级组织机构内部以及各级组织之间事实上是存在一定的层级节制关系的，可以说已经形成了层级节制、按分工和专门化原则运转、具有自主性制度规范的组织体系，因此，可以认定，人民政协的科层制特征已经具备。