与其他国家机构之间的互动关系

（四）与其他国家机构之间的互动关系

众所周知，党委、政府、人大与政协是构成中国政治架构的四大要件，俗称“四套班子”。改革开放以来，人民政协在履行职能的过程中，与党委、人大与政府之间产生密切的关联，政协职能运转的实体化和制度化，使得政协的职能运行不再孤立于整个政治过程自我空转，而全面充分地融入实际的政治过程中，从而使程序化和制度化的政协职能运转，成为实际政治过程展开不可缺少的重要环节，人民政协也自然成为中国政治体系不可或缺的重要组成部分。但是，在党委、政府、人大、政协共同构成的政治系统中，政协是其中唯一不能独立地履行职能、发挥作用、对国家政治经济产生影响的主体。党委的领导，在现实中，可以离开政协，直接行使领导、决策、指挥权；政府的行政，也可以离开政协，直接行使其行政执行权；人大用权，完全可以按照法律的规定，离开政协行使其权力。此三者皆可以离开政协开展工作。只有政协，其三项职能的履行，无一不需要其他系统的支持和配合才能发挥作用。按政治协商的规定，重大事项都要协商在党委决策前、人大通过前、政府执行前，然而未经协商的“决定”、“通过”、“执行”是否有效，政协无权否决，反对或者质疑也常常显得苍白无力。更何况“重大事项”的界定权并不在政协，这就导致了政协协商权的被动履行。就民主监督而言，也只能通过党委、政府、人大才能最后发挥作用。在中国整个政治架构中，政协不是执政系统，也不是权力系统，没有物权、事权、人权，有的也许只是一个不具刚性的“话语权”（即协商权、民主监督权、参政议政权），其任何职能的履行和作用的发挥，都要通过或借助于其他“强势”系统。也正是由于政协的“弱势”地位，其职能履行往往遭遇瓶颈制约，难以深入。因此，研究人民政协与中国政治体制其他部分（党委、人大、政府等）之间的互动关系，是政协得到党委、人大、政府的支持，开展工作、履行职能的前提。

1.与人大关系

中华人民共和国成立时，就确定了国家的政体是人民代表大会制度。但是，新中国成立初，由于召开普选产生的各级人民代表大会的条件还不成熟，采取了过渡的办法，即在中央由中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，选举产生了中央人民政府委员会，并赋予行使国家权力的职能；在地方，则普遍召开了各界人民代表会议，逐步代行人民代表大会的职权，选举产生本级人民政府。即政协的产生先于人大。“文革”期间，人民政协与人大都遭受了空前破坏。改革开放以来，随着国家建设逐步转入正轨，人民政协与人大又一同迎来新的发展机遇。1978年五届全国政协第一次会议开始，恢复了“两会制”，政协委员列席人大会议。1991年4月，在七届全国政协第四次会议上，国务院和各部委主要负责人像列席人代会一样列席政协大会，听取委员们的意见。由此形成了具有中国特色的社会主义民主机制：人民政协在决策之前对有关重大问题进行协商，人大在政治协商的基础上进行表决而形成决议，然后将决议交“一府两院”执行，人大和政协从不同的角度进行监督。因此，党委、人大与人民政协、政府一起构成了中国现行政治体制的基本框架。随着“两会”在我国民主政治生活中的作用日益彰显，这种民主制度也越来越受到党和人民的高度重视和认同。凡是关系到国计民生的重大问题，一方面由人民代表大会行使国家权力，作出决定，一方面经过人民政协讨论协商，广泛听取各民主党派和社会各方面代表人士的意见，这对促进社会主义民主政治和决策民主化、科学化，具有十分重要的意义。两者的相互结合补充成为中国政治制度的特点和优点。作为国家民主实现形式的两种制度，两者共同构成了中国社会主义民主政治制度的基本框架。从制度设计层面看，人民代表大会具有区域利益表达的作用，人民政协则具有界别利益表达的功能。人民政协由界别组成，其以界别为特征的利益表达功能，在计划经济时代民众利益一体化格局下，其重要性并不突出，但是在社会转型与群体利益关系日益复杂多样的情况下，其作用将越发彰显。人民政协制度的利益表达功能，为各阶层、各党派、各界别、各民族、各群体畅通了一条体制内的利益表达渠道。^[25]“两会制”形成了区域利益与界别利益纵横交错的民意表达机制；完善了主权在民与精英参政内在统一的运作方式。^[26]正如一些有识之士所言：“我们不照搬西方式的两院制，但并不妨碍我们借鉴一些国家以‘两院’制度形式所体现出的较为完善的利益表达机制的合理因素。”^[27]

政协与人大异中有同，都是执政活动的组成部分，在性质、代表性、活动方式和担负的任务等方面，两者有所区别，又互为补充互为配合。政协虽然只是一个统一战线组织，然而，在外事场合，对应的却是上议院，承担了大量的外事活动。毛泽东曾把“协商国际问题”列为人民政协五大任务的第一项。1949年第一届全国政协通过具有临时宪法性质的《共同纲领》曾规定：“在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”根据这一精神，人大拟审议通过的重大事项特别是重要法案，应提交政协讨论提出意见，供人大决定时参考。1954年人大会议召开后，人民政协在政协章程里的定位只是一个统一战线组织，但从那时起，政协委员同时列席人大会议，听取政府工作报告，计划、预算报告，高法、高检的报告，就政府工作报告与其他重要议案与人大代表一起参与讨论以及审议已成为中国政治生活的一个惯例和传统。

在目前的官方表述中，政协与人大的定位是显著不同的，即人大是国家法定的最高权力机关，具有代议、立法和监督功能，而人民政协在国家宪法中的定位只是一个最广泛的统一战线组织，关于自身职能的十二字规定还是政协章程中获得的。尽管如此，两者在政治基础、国体环境和本质上是有密切联系的。人大和政协均被我国宪法明确规定和载入，人大和政协都是在中国共产党的领导下，分工协作，各司其职，互为补充。都是在共产党的领导下依据法律或章程开展各自的工作，都是在宪法和法律的范围内活动。两者均存在于相同的国体人民民主专政的社会主义国家之中，人民代表大会制度是表达这种国体的法定政权组织形式，人民政协制度一方面是实现同这种国体相适应的政党制度的场所和舞台，另一方面，在实现国家民主的层面是一种能够增强对国体表达并与之相适应的民主形式，两者共同构成国家民主——社会主义民主政治制度的基本框架，在实现国家民主方面目的是一致的。从历史上看，人大与政协曾共同组织过视察、调查研究等活动。政协视察制度就是在人大政协联席会议上通过确立的。^[28]从1959年全国政协三届一次会议开始，全国政协乃至区县政协就形成了政协委员列席人大会议，听取“一府两院”的工作报告（《政府工作报告》）以及年度财政预算执行情况和年度财政预算草案报告的惯例，并在会中分组讨论这些报告。此后，历届“两会”期间，政协委员列席全国人民代表大会，参与协商与审议成为一个传统。“两会制”进一步深入人心，成为政治生活惯例和年度政治盛事。改革开放以后，特别是1993年以来，人大制度与政协制度两者在代议功能方面的作用有逐渐趋同之势，无论是在工作机构设置、两者对于人民的代表性方面，还是在工作方式上。尤其是近年来，人大议案与政协提案联合办理（交办）的运作形式，进一步提升了政协在国家政治生活中的地位与作用。

首先，就政协委员的称谓来看，所谓委员即人民委托的代表，与人大代表的称谓是同义词，本质上都是受人民委托的“代议士”，即民意代表，政协委员与人大代表在代表意义上，并无本质区别。并且，从人大代表与政协委员的代表性与产生方式来看，两者也具有很大的相似性。全国人大代表由省、自治区、直辖市人大和解放军选举产生。代表名额总数不超过3 000人，产生方式有直接选举与间接选举两种，其中间接选举系协商选举方式，如对台湾省应选人大代表的产生即是通过协商选举会议产生。在代表构成上，强调代表性，代表由工人、农民、干部、知识分子、民主党派和无党派爱国人士、中共党员、非中共党员、少数民族、妇女代表等构成。其中重点突出中共、工人、农民、军队四部分，中共与非中共的比例关系是中共超过60％。而在人民政协，政协委员的产生方式和一般程序主要是“协商推荐”，即由各党派界别提名推荐，由中共党委有关部门协商，再由政协选举委任产生，因产生过程中体现的代表性、选择性与程序性，可以认为是一种间接选举。政协委员大量来自社会（非政府性或半官方性）组织，天然具有连接国家与社会的作用^[29]，在代表性方面丝毫不亚于人大。人民政协委员的代表性强调的是界别代表性，特别是与统一战线工作联系的党外各阶层代表人士，其中在中共与非中共的比例上，突出非中共的名额比例是60％，两者之间所不同的只是中共与党外的比例不同，在代表人民性方面二者并无本质区别。在委员与代表的任期上，政协与人大都是5年。

其次，两者履行职能的基础性、经常性工作手段是政协提案和人大代表议案与建议（批评、意见），两者在本质上相似，都是国家民主的体现形式。提案和议案具有相似的严肃性、技术性与专业性，在国家政治生活中都起到利益表达与民意表达的作用，是代表和委员履行代议职责的行为体现。在撰写格式上，提案与议案都由案由、案据、方案（对策）、提出人四者构成。所不同的是人大代表议案与建议是人民代表大会会议期间由人大代表个人或联名提出的对各方面工作的建议、批评、意见，无需审查，由人大常委会的办事机构交有关单位研究办理。而政协提案由参加政协的党派、人民团体、政协专门委员会、委员或委员联名向政协全体会议或常委会提出，经提案审查委员会或者提案委员会审查立案，交有关单位研究办理。根据考证，一至五届全国人大期间并无“议案”这种称谓，当时也称提案，直到六届全国人大第一次会议时才提出“议案”这个代议制度的专业概念。从政协提案的内容和办理来看，人大代表的议案、建议与政协的提案在内容上、办理环节上都存在趋同性。在提案议案内容上，反映与涉及的都是事关国家经济、政治、文化和社会生活各个领域公共事务的管理；在提案议案的办理上，都需要经过提案—立案—办理的过程和环节，近年来人大议案与政协提案在中央与地方的同时督办和联合督办已成习惯做法或惯例。再者，由于宪法规定的代表议案的内容应当“属于人民代表大会职权范围内”的内容不易把握，相当多的代表议案并不符合议案要求，只能转作建议、批评和意见处理。例如六届全国人大第一次会议上，大会收到代表议案61件，其中有28件转作建议处理，占45.9％；七届全国人大第一次会议上，大会收到代表议案488件，其中有394件转作建议处理，占80.7％；八届全国人大第一次会议上，大会收到代表议案611件，其中517件转作建议处理，占84.6％；九届全国人大第一次会议上，大会收到代表议案830件，其中有730件转作建议处理，占87.9％；十届全国人大第一次会议上，大会收到代表议案1 050件，其中712件转作建议处理，占67.8％，以上数据还不包括大量重复的代表议案。从这个角度来看，政协提案正好拾遗补缺，在代表性与人民意志方面可以与人大议案互为补充。虽然两者法律效力不同，但在代议功能上是一致的。

第三，从职能履行的主要机构设置来看，两者之间也具有相似性。人民政协履行职能的主要机构是专门委员会，政协全国委员会现设立的9个专门委员会是：提案委员会、经济委员会、人口资源环境委员会、教科文卫体委员会、社会和法制委员会、民族和宗教委员会、文史资料委员会、港澳台侨委员会、外事委员会。全国人大的主要工作机构也是通过设置专门委员会来运作的，九届全国人大设立了9个专门委员会，即民族委员会、法律委员会、财经委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。两者对比，在工作领域与业务范畴方面均有类似的重复与交叉，具有很大的相似性。两者机构设置的具体情况参见图3.3、图3.4。

图3.3　全国人民代表大会机构设置

图3.4　政协全国委员会机构设置

最后，在审议功能上，两者之间也存在一定的类似性。审议权原来特指人大及人大代表对会议议程的各项议案和报告进行阅读、审查和讨论，并发表意见，提出建议、批评和意见的权力。审议是人大代表行使表决权的前提，不经过审议的表决是无效的；审议，也是一种重要监督形式，是对政府权力运行以及国家机关工作的审查，如对他们的工作不满意，有不同意见，有自己的建议，可以在审议时提出建议、批评和意见；审议也是代表和委员反映人民群众意见，发表自己政见的一种重要形式。审议权是人大代表、常委会组成人员管理国家事务、监督本级国家机关工作的一项重要职权，属于一种国家权力。从人民政协的三项职能来看，政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商；民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督；参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。三者皆有对执政党与国家机关进行批评、建议的权力。事实上，人民政协虽然没有在法律上被授予审议权，但从二届全国政协以来，历届政协都参加列席和审议“一府两院”的议案和报告，尤其是近年来“两会制”的发展，人民政协在履行职能的过程中，实际行使审议权力，这也是将人民政协定位为一般统一战线组织难以解释的。根据代表法的规定，审议是人大代表在人民代表大会会议期间的一项重要工作，也是代表的一项重要权利。审议权由两个部分组成，一是代表的知情权。如人大会议举行之前组织代表视察；二是代表出席讨论会和在会上发言辩论的权利。允许发表各种不同意见，不得以任何理由对代表行使发言权进行干预和阻挠。在审议过程中，代表的权力主体地位是明确的，即以国家和各级地方主人翁的身份参与审议，审议的过程是各级国家权力机关对各级国家行政及审判、检察机关的审查和监督。督办权是审议权的延伸和补充，办结时限具有权力属性，从而构成了一个完整的程序。从政协委员列席人大，参与审议“一府两院”报告的传统与惯例来看，委员同样具有知情权和发言辩论权，只是政协委员履职的这一过程被当作“参政议政”，而不是“行使审议权”的过程。

上述分析表明，人大和人民政协在实现国家民主的本质和手段上、在任期上、在职能履行的机构设置上、在审议功能上都基本相同。然而由于法律地位的不同，人民政协制度缺乏强制力，在影响力上也受到一定削弱。现行宪法只在序言部分对人民政协有一段笼统的表达，除此之外，从来没有在法律上对人民政协进行明确定位，也从未在法律上对政协委员及其地位、职权等进行单项立法，特别是对政协委员的任命、职权、监督、述职、视察、接见等等都没在法律上立法明确。因此，政协会议制度在现实政治生活中仅靠少部分内部规定进行运作，大部分靠惯例或习惯进行参政议政，形成中国政治史上独特的依靠“习惯法”进行运作的政治体系。^[30]这既反映了人民政协制度存在的法律缺失，同样也是人民政协理论和实践定位有待明确和提升的地方。在本质上，在国家制度体系中，人大与政协这两种制度都属于代议制范畴，推进与完善这两种组织形式的民主对推进中国的民主进程十分重要。^[31]

2.与政府关系

人民政协与政府之间历来关系就很密切，政协的三项职能政治协商、民主监督与参政议政，无论是协商讨论，还是批评建议，主要的对象就是政府及其相关职能部门。人民政协主要通过会议、提案和建议进行政治协商和民主监督。在中国，政府是国家执行政策的机构，80％以上的政协提案都是对政府工作提出的意见和建议。同时，由于政府主管国家财政，政协的任何工作都要靠政府提供物质保证，政协大量的参政议政活动最终也要靠政府系统去落实，才能转化为现实。因此人民政协与政府之间的互动关系是比较密切的。

新中国成立伊始，就形成了决策前协商的传统。当时，中共中央、中央人民政府在国家大政方针问题上的决策，一般都是先提到政协全委会或常委会进行协商，政务院所属各部门拟定的重要法案、规定的草案，一般也事前提到政协常委会或有关工作组进行协商讨论。周恩来指出：“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协商事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协商，然后建议政府实施。”^[32]李维汉也曾指出：“各级协商委员会的性质是统一战线组织，它不是政权性质的机关，更不是政府的上级机关，也不是政府的隶属机关。它同政府的关系是协商、建议和协助政府联系人民推动工作的关系。”^[33]1954年以后，人民政协被定位为统一战线组织，在政协与政府之间，不存在人大与政府之间的那种国家权力机关和执行机关的关系，政协没有对政府工作进行质询、对政府官员予以弹劾之类的权力。但根据政协章程，政协作为统一战线组织可以对政府的重大决策进行讨论、提出意见，可以对政府机关及其工作人员的工作进行评议、开展批评，可以围绕政府的中心工作和群众关心的重要问题进行调研、提出建议，可以向政府反映社情民意。

改革开放以来，人民政协在切实履行政治协商、参政议政和民主监督三大职能的过程中，不可避免地要同政府工作发生密切联系。特别是自2006年《关于进一步加强人民政协工作的决定》颁布实施后，“决策前协商”被纳入决策程序，政协与政府间关系进一步密切。政协章程赋予了政协委员“有对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评的权利”，无论建议和批评适当与否，政府都有认真听取的义务。政协委员也经常参加国务院组织的有关工作、支持协助和督促国家机关改进工作。在中共中央组织的对各地和中央国家机关进行反腐败斗争检查的多个调查组中，每个组都有民主党派或无党派人士参加。每年两会召开期间，政协委员都列席人民代表大会，听取包括每年的政府工作报告、财政预算报告、国民经济和社会发展的年度计划的报告和汇报，并对政府工作报告进行分组讨论，提出意见和建议。各政协地方委员会也同样运转与操作，均成为惯例。政府部门对政协提案的办理、人民政协对政府部门的民主评议、政协政府召开联席会议已成制度化长效机制，政府部门直接受到政协的民主监督。人民政协在提案的办复、督办过程中，与多个政府部门有公务往来。根据对政协全国委员会1993年至2007年间提案委员会收到的提案数据调查统计，提案承办单位一般在150多个。此外，还有视察和调研，所涉内容主要是民生问题，这些都使得政协与政府之间的关系必然十分密切。人民政协作为政治协商与民主监督的机构，有“建议和批评”的法定权利。如果说，在改革开放以前乃至改革开放早期，政协对政府的决策多数时候基本上是“鼓鼓掌、举举手、提提建议”的附议机构的话，那么经过30年的发展，人民政协正逐步改变着昔日的“政治花瓶”形象，在姿态与话语上逐渐取得了话语权与表达权，一些政协委员已经敢于高调问政，如政协委员钟南山在全国两会上直言不讳的批评、广州市两会上政协副主席郭锡龄对铁道部的炮轰：“铁道部的人应撤职。”

“协商于决策前”的刚性规定进一步提升了人民政协在政府决策过程中的地位，使得人民政协的政治协商与民主监督嵌入政府过程，与政府及相关职能部门发生更加广泛的联系。政府及其相关部门也非常重视听取政协的意见。国务院和地方各级人民政府都比较重视加强与民主党派、人民政协的联系，为民主党派发挥参政议政作用开辟了新渠道。联系的方式主要是：国务院召开有民主党派负责人参加的座谈会，就拟提交全国人民代表大会审议的政府工作报告、有关重大政策措施征求意见，通报国民经济和社会发展的有关情况；根据需要邀请民主党派负责人列席政府全体会议和有关会议；政府组织有关廉政建设、社会治安综合治理和规范市场经济秩序等检查工作，邀请民主党派成员参加；政府有关部门根据工作业务范围同相关民主党派建立和加强联系，重要专业性会议和重要政策、规划的制定，根据需要邀请相关的民主党派负责人参加。此外，政府有关部门和司法机关还经常聘请民主党派成员担任特约人员，发挥民主监督作用。最高人民检察院、教育部、监察部、国土资源部、审计署、税务总局共聘请民主党派成员、无党派人士87人担任特约检察员、教育督导员、特约监察员、特约国土资源监察专员、特约审计员、特约税务监察员。地方各级政府部门也聘请民主党派成员、无党派人士1.7万人担任特约人员。国务院和各级地方政府还聘请民主党派成员、无党派人士767人担任政府参事室参事，1 393人担任中央和地方文史馆馆员。特约人员参加有关执法检查和执法监督工作，参与有关法律法规制定的研究，参加对重大案情的调查，发挥参谋咨询作用和联系人民群众的桥梁纽带作用，充分履行民主监督职责。如审计署组织特约审计员直接参与中央预算执行、三峡库区移民资金、农业综合开发资金、投资项目资金、世界银行贷款资金、全国粮食挂账资金等重大项目的审计工作和调研。^[34]1990年至2006年底，中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达230多次，其中中共中央总书记主持召开74次。^[35]政府组织的调查和检查活动，也经常邀请政协有关负责同志或政协委员参加。1991年4月，在七届全国政协第四次会议上，国务院和各部委主要负责人像列席人代会一样列席政协大会，听取委员们的意见。为加强政府与政协间的双向互动关系，各地还开展了多种形式的制度创新，形式有各种通报会、座谈会、恳谈会、联席会议等等。一些地方还形成了制度化的互动细则，如上海市制定的《浦东新区政府与政协关于“协商在决策之前”工作实施细则（试行）》，使协商从程序、形式到内容逐步做实。

3.与执政党机构的关系

在中国政治架构中，按照“四大班子”的习惯排序，党委排在首位，政协是作为第四组成部分位列其中的，在政治生活中，党统摄全局，“坚持党的领导”是其他三个组成部分运转所必须遵守的核心原则。为了确保党的领导权的实现，在人大、政府、政协中分别建立党组，党委直接领导党组，并通过党组在人大、政府和政协中发挥政治领导核心作用。在此前提下，人民政协有对党和国家的方针政策进行建议和批评的权利。因此，中国共产党的领导机构是当代中国政体一个至关重要的组成部分，坚持中国共产党的领导，是国家政体正常运转的内在规定。改进当代中国的政体设计，必须巩固、加强和完善党的领导而不是相反。中共中央总书记胡锦涛在庆祝人民政协成立55周年的大会上强调指出：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，坚持中国共产党的领导，是人民政协开展工作必须始终遵循的一项根本原则。”^[36]

新中国建国初期，党对国家事务的领导总体上沿用了革命战争年代的做法，即对国家机构实行党的一元化领导。具体来说，就是中央人民政府和一切国家机关均成立党的委员会，其职能主要是依据中央人民政府的政策决议，保证政府部门行政任务的完成；在中央人民政府所属的各部委、院、署，则由担任负责工作的共产党员组成党组，归党中央直接领导，主要保证党中央一切有关政府工作决定的贯彻执行。各类领导机关中的领导人员按照党组系统向党中央请示报告工作，通过党组在政府部门实现党的政策和决定，并加强党员干部和非党干部的合作共事。人民政协作为爱国统一战线组织，是接受同级党委领导，协助党委和政府解决民生问题的有力助手。30年来，通过协商、提案提出批评与建议，人民政协协助党和国家解决了大量的民生问题与事务。同时，由于各级政协是党外人士占绝大多数的统一战线组织，在全国政协委员和地方各级政协委员中，党外人士往往占到三分之二左右，如九届全国政协委员中，党外人士有1 319名，占总数的60％以上。因此，人民政协也成为党和政府与各族各界群众联系的桥梁和纽带。

中国共产党历来高度重视统一战线工作，毛泽东称之为三大法宝之一。这是因为，无论在新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期，还是在社会主义现代化建设的新时期，统一战线都发挥了不可替代的重要作用。人民政协作为最广泛的统一战线组织，一直受到中国共产党的重视。中共十一届三中全会以来，人民政协的作用与日俱增，中共中央与各级地方党委越来越重视和支持政协工作。1989年以来颁布的几个加强多党合作与政治协商制度与人民政协工作的文件都是以执政党中共中央文件的形式来确认了党对人民政协制度与工作的重视。1989年12月中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》对人民政协的确认是：“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。人民政协应成为各党派、团体、各界代表人士团结合作、参政议政的重要场所。在政协会议上，民主党派可以本党派名义发言，提出提案。要保证民主党派和无党派人士在政协常委和政协领导成员中占有一定比例。政协专门委员会要有民主党派和无党派人士参加，政协机关中应有一定数量的民主党派和无党派人士担任专职领导干部，并真正做到有职、有权、有责。尊重民主党派和无党派政协委员的视察、举报及参与调查和检查活动的权利。对他们的提案和举报，有关部门应认真研究处理，及时答复。”2005年2月，中共中央颁发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》确认：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度。……支持人民政协依照章程开展工作。”^[37]2006年发布的《关于加强人民政协工作的意见》，第一次鲜明地提出了“人民政协事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分”，对加强人民政协工作进行了重要部署。改革开放20年来中共中央连续发布了关于推进人民政协与多党合作制度的3个重要文件，充分表明了党对政协的重视，同时也表明人民政协在改革开放以来获得了巨大推进与发展。

为了更好地实现党对政协的政治领导，政协全国委员会在1981年2月设立了机关党委，成为政协全国委员会机关的工作部门之一。政协党组作为党在人民政协中的派出机构，主要职责是：在中共中央直属机关工作委员会领导和中共全国政协机关党组指导下开展工作。宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，支持和协助办公厅领导完成本机关所担负的任务。主要工作有：组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和党的路线、方针、政策以及决议，学习科学、文化和业务知识；对党员进行严格管理，督促党员履行义务，保障党员的权利不受侵犯；对党员进行监督，严格执行党的纪律，加强党风廉政建设，坚决同腐败现象作斗争；做好机关工作人员的思想政治工作，推进机关社会主义文明建设，了解、反映群众的意见，维护群众的正当权益，帮助群众解决实际困难；做好发展党员的工作；协助中共全国政协机关党组管理机关党组织和群众组织的干部，配合干部人事部门对机关行政领导干部进行考核和民主评议，对机关行政干部的任免、调动和奖惩提出意见和建议；领导机关工会、共青团、妇委会等群众组织，支持这些组织依照各自的章程独立负责地开展工作，领导直属单位党的工作。

政协机关党委在政协机关中处于中枢部位，在协调党委、人大、政府、政协之间的关系方面处于中枢部位。政协的主要领导要定期向党委汇报政协的主要工作，按时列席党委常委会议，并利用常委会的机会，经常汇报政协的活动情况。七届全国政协党组成立时开始制定政协全国委员会党组工作规则，八届全国政协党组作了较大的修改，规定了政协党组的领导关系，进一步明确、规范了党组的工作任务和会议制度。2003年3月十届政协全国委员会党组第一次会议通过了《中共政协全国委员会党组工作规则》，明确规定政协党组的任务、会议、审批文件和健全民主集中制和生活会制度四大方面内容。这个《规则》的修改和完善，从理论和实践上为继续开创政协工作新局面奠定了良好的基础，更好地发挥了党在全国政协的政治领导核心作用，保证了党中央的路线、方针、政策和决议在全国政协的贯彻执行，健全了民主集中制的集体领导制度。