作为切实履行职能的多党合作与政治协商机构：民意表达和代议功能

（二）作为切实履行职能的多党合作与政治协商机构：民意表达和代议功能

改革开放以来，人民政协制度的系列重大发展与突破主要是在八届全国政协以后取得的。五至七届全国政协期间，人民政协尚处于落实政策和功能逐步恢复时期，1993年以后，随着国家建设的制度化推进，人民政协制度的发展也开始走向职能专业化、规范化、制度化。根据1993年至2007年连续三届政协期间人民政协履行职能的经常性工作资料的数据分析，这一期间，人民政协切实履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能，在经常性工作上做实，推进了人民政协工作的实体性运转，使人民政协从边缘化的统一战线组织发展成为中国政治体制的一部分，制度发展取得了突飞猛进的进展与突破。1994年，随着改革开放和现代化建设事业的不断推进，人民政协经过第三次章程修改后获得明确定位：人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，自此，人民政协的发展进入一个新的发展阶段，在职能履行的过程中适应社会各方面利益表达的需要，在诸如会议、提案、社情民意、视察调研以及参与审议等多项经常性基础性工作方面全面开展和实践积累，在制度化、规范化、程序化方面取得了显著进展，功能发挥逐步实化，特别是提案制度方面的制度化、规范化建设已经相当成熟，承载越来越多的民意表达与代议功能。人民政协已经从边缘化、虚化的统一战线组织成长成为中国政治体制不可或缺的一部分，对中国的政权组织与政制发展具有重大意义。人民政协的政治功能在作为最广泛的统一战线组织、作为参政议政的场所和机构、作为发扬社会主义民主的一种形式这种三位一体的性质定位的实际运作过程中得到充实和发展，成为政治上利益表达的平台、行政上影响决策过程与结果的重要机制，成长为国家政治生活中既独立运转又与其他部分相互依存的政治实体和科层实体。这是人民政协发展在改革开放以后取得的新突破。2006年，中共中央颁布了《关于加强人民政协工作的意见》，进一步明确了人民政协作为多党合作和政治协商重要机构的定位，再次强调了“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用”，人民政协制度的发展得到了进一步的支持与确认。

人民政协作为多党合作与政治协商的重要机构，是通过切实履行三大职能来得到体现的。人民政协履行职能的主要抓手是其基础性、经常性工作，包括会议、视察、提案、建议案、社情民意等工作。会议、提案、视察是政协的传统性工作，反映社情民意则是政协及其参加单位一项全新的工作。社情民意信息工作虽然起步较晚，1994年八届政协全委会第二十次主席会议才正式提出，但已在全国各级政协普遍开展。

会议是人民政协履行职能的一种基本形式。人民政协开展政治协商具有八种规范的制度形式：全体会议、常委会议、主席会议、常委会专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、政协内部协商会议，以及五种规范的程序：协商议题的提出和确定程序，安排协商活动的程序，通报情况、听取意见、参与协商的程序，及时整理并报送协商成果的程序，意见和建议处理及反馈程序。上述协商活动主要通过各种会议开展和完成，人民政协全国委员会全体会议每年举行一次，履行政协职权，讨论国家大政，并列席全国人民代表大会，围绕政府工作报告、最高法院和最高检察院的工作报告、国民经济与社会发展计划以及国家预决算等重大问题参政议政和协商讨论。在全委会议闭会期间履行政治协商、民主监督职责的主要形式是常务委员会会议，一般每年召开4次，主要任务有：听取中共中央、国务院负责人的重要报告；讨论国家重大方针政策以及国计民生的重要问题；审议重要的建议案、提案和调研报告；研究政协工作中的重要事务等。除此之外，还根据需要随时召开各种形式的协商座谈会、论证会、意见听取会等。仅在十届全国政协的5年间，中共中央领导与委员共商国是、参加分组讨论71场；中央有关部门负责人听取政协大会发言、参加小组讨论1 300多人次；全国政协召开10次专题议政性常委会议、5次专题协商会，就一些国计民生问题同中共中央、国务院领导及有关部委负责人互动交流、寻求共识。^[48]无论是全委会的全体会议还是常务委员会会议，会议内容主要是对国计民生等公共事务进行商讨和辩论，表达各种利益需要，成为反映人民利益诉求的机关和对公共事务的意见进行争论的场所。按照经典的代议制理论，政协全国委员会全体会议和地方委员会全体会议已具有代议的主要职能特征，即“既是国民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会”^[49]。

提案作为人民政协履行职能的一种最直接、最有成效的方式，在改革开放以来得到了最为显著的发展。提案作为政协履行职能的一种方式，最初的法律依据是1949年9月27日一届政协全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》。该法第3章第7条规定：“在普选的全国人民代表大会召开以后，就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案。”同年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》亦就此作了同样的规定，建议案是政协组织履行职能，向国家机关和其他有关组织提出建议和批评的一种重要方式。因此，从一届政协全体会议就开始了提案工作。虽然后来人民政协被定位于统一战线组织，但提案的传统却保存了下来。

改革开放以来，提案作为政协履行职能的制度化方式得到了显著发展。与其他履职方式相比，提案不受时间、内容、人数限制，办理规范，经审查立案后，各承办单位必须按照中共中央、国务院有关规定认真办理，及时答复，具有广泛性、经常性和规范性的优势。李瑞环指出：“提案工作对于政协工作来讲，是一项具有特殊重要意义的工作。”叶选平也指出：“政协提案是参政议政的突破口。”政协提案的重要性不言而喻。提案使政协的参政议政找到一个切实有效的抓手，通过承办单位的答复和办理，体现了提案的协商性和实效性。由于政协提案日益显示出它的重要作用，六届全国政协第一次常委会议决定，将大会期间提案审查委员会改为常设的提案工作委员会，提案工作从此成为人民政协的一项经常性工作。七届全国政协第一次会议审议通过了《政协全国委员会提案工作条例》，八届全国政协第八次会议通过了修改后的《提案工作条例》，九届全国政协第八次常委会又对《提案工作条例》进行了修订。新修订的提案工作条例对提案的提出、审查、办理和反馈等方面都作了明确的规定，各承办单位也相应制定了办理工作制度，使提案工作的制订及提案工作的程序更加完善，对不断提高提案质量和办理质量，充分履行政协职能具有重要意义。根据1993年至2007年15年间共三届全国政协的提案数据分析来看，改革开放以来，人民政协在提案工作方面的进展最为显著：提案工作的制度日臻完善，已经形成一整套的程序规范和工作步骤，即征集——审查立案——登记——交办——办理——审查复文——督促、检查——汇总八个步骤。提案是政协委员代表人民利益按照规范程序和步骤书面表达和专门表达意见的履职行为，提案工作的规范化、程序化、制度化进展使得人民政协的民意表达与代议功能得到显著增强。经过60年的发展，提案制度已日臻成熟。有关提案的数据分析表明，虽然近半数提案都是经济建设类的，但这恰恰表明人民政协介入公共事务的广度与深度。提案工作使人民政协对公共事务管理的话语权得到很大发展，利益表达功能得到开发和释放。近几年来，提案工作呈现出四个基本特点：即提案的数量逐年增加；提案的质量显著提高；提案的内容广泛涉及经济社会政治领域的各个层次的公共事务管理。从提案数量上看，人民政协的提案总数已从建国初期的几十件飞升到十届全国政协的23 081件。改革开放30年间，全国政协收到的提案总数达78 000多件。

上述人民政协履行职能的具体情况参见表3.3、表3.4，图3.6、图3.7、图3.8。

表3.3　1993—2008年全国政协履行职能情况表

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表3.4　1993—2007年全国政协提案委员会提案来源构成

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图3.6　1993—2007年人民政协受理各类提案总数变化趋势图

图3.7　1993—2007年人民政协收到的提案数与立案数

图3.8　1993—2007年期间人民政协履行职能情况

（上列各图表系笔者根据《中国人民政治协商会议年鉴》1993—2007年系列数据、两会数据库数据整理所得。图3.8选取了便于量化的两项指标）

从提案内容来看，提案立案内容分为三大类：经济建设类、科教文卫体类和政治法律统战类，反映的都是有关国家建设和社会发展整体利益与长远利益的公共事务，传递的是来自各党派、各界别、各人民团体以及个人的意见和呼声，政协委员既可以代表本党派、本届别、本团体、个人表达意见和建议，也可以代表广泛的人民群众反映国家建设和发展中存在的问题和建议。第八、九、十这三届政协期间，提案分类总数比中，经济建设类平均占44.1％，科教文卫体类提案占28.6％，政府统战类提案占24.3％，这表明人民政协的提案内容涉及的是现代国家治理过程中广泛涉及的公共事务，超越了党派、团体、个人的私利。提案承办单位连续多年达到＞150个，也从一个侧面说明人民政协介入公共事务的广度与深度。提案内容的公共事务性表明人民政协的民意表达功能得到拓展和增强。从提案立案率来看，1993年至2007年，提案立案率持续稳定达到92％，这证明由人民政协征集的绝大多数提案对党和国家建设具有重要价值和意义。从提案内容和调研视察的成果转化来看，相当多数的建议和报告得到党和国家的重视，很多已经转化为中央战略决策和政府公共政策。国家的许多重要决策和政策中凝聚了包括政协委员、民主党派在内的集体智慧和心血，有些或许无法量化，有些不为人知，但人民政协的提案对党和国家重大决策的贡献应该肯定。

调研视察也是人民政协履行职能的一种传统方式。根据《全国政协委员视察简则》，全国政协委员的视察活动目前大体有三种类型：一种是全国性视察，五年任期内有一次跨省、自治区、直辖市视察；一种是就地视察，即在本省、自治区、直辖市范围内的视察；一种是特邀视察，即国家有关部门邀请部分全国政协委员，就某一重大问题或重大项目进行专题视察。地方政协组织委员视察的形式，一般都根据各地的实际情况自行决定。从1993年八届全国政协以来，人民政协开展了多种形式的专题调研。以十届全国政协为例，有主席带头调研、专委会协同调研、与党派联合调研、组织界别调研、与地方政协联合调研、跟踪调研等多种形式调研。重点课题调研成果显著，对党和政府决策有重大影响。仅在2004年，全国政协围绕国计民生的一些重大问题，深入调查研究，形成视察、调研报告的就达90多份，^[50]内容涉及的都是国计民生的重大公共事务。以十届全国政协的重点调研成果为例，无不事关重大公共事务问题：

（1）2005年，全国政协经济委员会“农民专业合作经济组织”专题调研组分3个阶段对北京、四川、河南、江苏、山东进行了持续调研，调研组提交的《关于促进农民专业合作组织健康发展的调查报告》，在2006年的中央1号文件关于农民专业合作经济组织的内容中得到了充分体现。

（2）《关于促进非公有制经济发展的建议》，温家宝总理指示国家发改委和国务院研究室会同有关部门形成一个指导性的文件。2005年2月，《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》（“非公”36条）正式颁布。这是新中国成立以来国家颁布的第一份有关促进非公有制经济发展的重要文件，在非公经济界产生了很大的反响，对非公有制经济发展起到了很大的推动作用。

（3）《关于发挥新疆优势，加快经济发展的建议》，温家宝总理对《建议》作出重要批示指出，要充分发挥地区的作用，充分利用各种调研成果，在此基础上形成带有长远意义的规划和政策。2007年9月，国务院下发《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》，经济委员会调研报告的主要建议和观点，在《若干意见》中得到充分体现。

（4）《关于天津滨海新区开发开放的若干建议》，温家宝总理多次作出重要批示，推动了天津滨海新区的开发开放。

（5）《关于首钢搬迁及曹妃甸循环经济生态工业园区建设的建议》，《建议》提出，以首钢搬迁为契机，率先把曹妃甸钢铁项目建成符合循环经济原则的现代化大型钢铁联合企业，把曹妃甸工业区建成循环经济生态工业园区。该建议得到国务院总理温家宝批示，即政协“深入调查研究，提出了全面并有深度的建议”，要求“发改委会同有关部门认真研究，结果报国务院”。中央“十一五”规划纲要已采纳了全国政协的建议。

（6）《关于“三江源”生态保护和建设的调研报告》，受到党中央、国务院的高度重视。温家宝总理在《关于“三江源”生态保护和建设的调研报告》的批示中指出，全国政协关于“三江源”保护和建设的调研报告应予重视。首先对《规划》实施情况进行全面、科学评估，在此基础上提出解决存在问题，推进工作的政策措施。国务院将组织国家发改委等14部委对政协提出的具体意见进行专题研究。

（7）《关于南水北调东线一期工程水质保证的调研报告》、《关于南水北调中线工程水质保证的调研报告》。调研报告上报后很快引起国务院领导的重视，温家宝总理等在报告上批示指出，对南水北调工程进展情况，要组织有关部门进行检查，并加强对工程的监督和指导，请南水北调办并中线工程沿线各省参考、研究。

（8）“保护长江万里行”。“保护长江万里行”活动得到了党中央、国务院的高度重视。考察团出发前，中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林作出重要批示。

（9）《关于在我国建立农村最低生活保障制度的调查与建议》，认为尽快建立农村居民最低生活保障制度，十届全国人大五次会议通过的《政府工作报告》决定，2007年在全国建立农村最低生活保障制度，2007年7月国务院正式发布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村最低生活保障制度在全国范围内建立，成为党和政府改善民生的一大重要决策。

这些调研成果与建议受到中共中央和国务院的高度重视，为党和政府民主决策、科学决策提供了重要参考。从加快天津滨海、海峡西岸、北部湾等沿海经济区建设，到构建西部开发、振兴东北、中部崛起等区域发展战略格局，从建言建设社会主义新农村，到促进非公有制经济发展的政策出台，从积极应对金融危机，到促进经济平稳较快发展，新时期党和政府实施的一系列重大决策部署，无不饱含着政协组织和政协委员的智慧与贡献。^[51]

社情民意虽然起步较晚，但发展迅速，已成为中共了解政协、发挥政协重要作用的重要方面。社情民意信息工作的独特作用在于密切关注和反映社会各界人士的愿望和诉求，侧重民意表达和民主监督，反映其他渠道难以反映、决策者难以掌握的方面，是信息表达和上行的“直通车”、“快车道”。至1994年政协章程修正案把参政议政列为政协三大主要职能之一后，社情民意信息工作与专题调研一起作为参政议政的两项主要工作得到加强，并得到了政协各参加单位和广大政协委员的积极响应，全国各级政协普遍开展了这项工作，现已成为政协履行职能的重要基础和关键环节，也是政协委员履行职责发挥作用的重要形式，成为人民政协的一项基础性、经常性工作。最初只有几十篇，到2006年已有9 305篇。除了征集社情民意信息稿，社情民意还包括编辑出刊《政协信息》、《政协信息转报》等信息摘编工作。九届全国政协共受理群众来信95 900余件，收集整理各种信息27 200多篇，通过《政协信息》、《参政议政动态》等途径，向中共中央、国务院报送了重要意见、建议和社情民意信息7 740余份。^[52]2007年11月26日，贾庆林在全国政协反映社情民意信息工作座谈会上指出，人民政协反映社情民意的信息工作是发扬社会主义民主、促进科学民主决策的重要形式，是党和国家舆情汇集和分析机制的重要组成部分，是政协进行政治协商、民主监督、参政议政的重要基础。

综上所述，人民政协通过职能履行的基础组成部分：协商会议、调研视察、委员提案、社情民意四种主要的履职方式在参政议政中发挥了实实在在的作用，在传递“公众的利益、愿望和要求及时、准确地反映给决策层”方面发挥了特色渠道作用，这些特色途径与渠道，使得人民政协在统一战线组织的整合和吸纳功能定位之外，实际获得民意表达的重要功能。人民政协的自身发展已经超越了统一战线组织的理论定位，在民意表达和影响公共政策方面的功能得到拓展与发挥，成为中国政治体制的组成部分。因此，现行宪法关于政协仅是统一战线组织的规定，并未准确反映出政治协商会议在国家权力运行中的现实状况。从政协职能履行的趋势图来看，人民政协在提案、社情民意信息方面的数量和影响有逐年增加的趋势，人民政协将在参政议政和民意表达方面进一步发挥更大作用。