从“统一战线组织”到“中国政治体制的重要组成部分”的发展

（一）从“统一战线组织”到“中国政治体制的重要组成部分”的发展

人民政协成立之初，主要是作为人民代表大会的临时替代角色发挥作用的，在毛泽东、周恩来等老一辈革命者的原初设计里，并没有将人民政协作为中国政治体制的组成部分来考虑。如在政协的地方委员会设立问题上，周恩来曾经说过：“在全国中心城市、重要地区和省会，根据需要设立地方委员会。现在各地召开的各界代表会议，实际上说是地方的政治协商会议，也可以说是中国人民政治协商会议的地方委员会。我们要通过这个组织来进行地方的统一战线工作。”尽管人民政协曾经作为代权力机构发挥过重要作用，尽管以毛泽东为核心的中共中央第一代领导集体亲手缔造了人民政协事业，但自始至终，毛泽东、周恩来等领导人对中国人民政治协商会议的考虑和设计都还只是作为统一战线组织来定性、定位并发挥作用的。毛泽东1954年10月在《关于政协的性质和任务的谈话提纲》中，对政协的性质是这样表述的：“关于政协的性质。政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元化了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”因此，各党派的协商机关与党派性的机关，是毛泽东对人民政协性质的最高定位。董必武早在1949年8月25日的《关于人民政治协商会议及团结民主人士问题》讲话中就已指出：“人民政协的职权，概括言之，可说是极大而且很特殊。说它的职权极大，因为它在全国人民代表大会召开以前，有等于全国人民代表大会的职权。这表现在它可以制定参加政协的各民主党派及人民团体共同遵守的新民主主义的纲领，这一纲领有宪法的性质；它可以制定中央人民政府的组织法；它可以选举中央人民政府委员会，并付之行使国家权力的职权。说它特殊，因为它的全体会议在选出全国委员会后，它和国家政权机构就无直接关系。全国委员会是革命统一战线的组织，不是国家政权的最高组织。它还要保证执行中国人民政协全体会议的决议及其自身的决议，这是中国革命条件所产生的一种特殊的统一战线的形式。”周恩来在1954年12月21日《人民政协的五项任务》中也有如下的表述：“……这两种想法出于同一来源，就是不懂得政协本身是统一战线的组织，也就是党派性的联合组织。”1954年人民政协《章程》总纲明确规定：“中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在，正如宪法序言中所说，今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”可见，在新中国成立之初到改革开放以前，人民政协在本质上一直只是作为统一战线组织，党派性的组织来定性和定位的，翻遍毛周著作与第一代领导集体的讲话与有关著述，均没有将人民政协定性为“中国政治体制的组成部分”这样的明确表述。众所周知，虽然统一战线组织是一种战略性与策略性的结合，但事实上更多被作为一种策略性存在，并不是独立的政治体制主体。正是由于这样的性质定位，使得人民政协制度长期以来缺乏独立性，甚至被理解为附属于统战系统的一个部门。

人民政协发展成为中国政治体制的组成部分是改革开放以来中国社会、政治、经济发生翻天覆地的变化后发生的。1980年8月28日，邓小平在五届全国政协第三次会议的开幕词中，第一次把人民政协和中国政治体制联系起来，即“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我国政治体制中发扬社会主义民主、实现互相监督的重要形式”。虽然1982年宪法在序言中对人民政协的性质、地位和作用规定比较笼统：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”但入宪本身就说明了宪法对人民政协在国家政制中地位发展的一种肯定和确认。1989年12月颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，通过执政党对政党制度的确认，使人民政协以各界人士团结合作、参政议政的重要场所角色得以间接地获得与国家基本政治制度的关联，因为该文件明确提出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。”规定：“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。”1993年，李瑞环在八届全国政协第一次会议闭幕会上的讲话中第一次正式明确人民政协是中国特色社会主义政治体制的重要组成部分，指出：“中国人民政治协商会议是我国最广泛的爱国统一战线组织，是中国共产党领导中国人民长期斗争的胜利成果，是具有中国特色社会主义政治体制的重要组成部分。”2004年政协章程修正案第一次对人民政协的性质作了完整表述：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》以执政党文件的形式正式认定：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”这表明人民政协在中国政治生活中不再是可有可无的存在，统一战线的特点是战略性与策略性，作为统一战线组织，人民政协的存在依然有策略性的一面，而作为中国政治体制中的重要组成部分，人民政协的存在就不再是策略性的了。通过这个五号文件，人民政协获得了作为体制组成部分的合法存在。中共十七大认定，政治框架的四大主体制度是：人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主制度。人民政协作为中国政党制度的重要载体与中国政治体制的重要组成部分，这些都赋予了人民政协与人大、政府在中国政治体制中同样的具有独立性的主体地位，作为“四大班子”之一参与政治生活开始拥有实际的理论依据。通过全会、常委会议、主席会议、例会以及提案、视察调研、反映社情民意等工作抓手和形式，以及实体化的政治运作，人民政协正以前所未有的广度和深度参与和介入政治体系的公共事务和政治生活，从统一战线组织成长为中国特色政治体制的不可替代的活跃组成部分。这是人民政协改革开放以后在性质定位层面获得的重大发展与突破。