民主党派性质定位变化：从资产阶级政党到参政党

（三）民主党派性质定位变化：从资产阶级政党到参政党

人民政协是民主党派参政议政的重要场所和机构，各民主党派和有关人民团体是组成政协的基本单位，它们在政协组织内发挥作用如何，直接影响到人民政协职能的履行程度。

从1952年全国第三次统战工作会议发布《关于民主党派工作的决定》至“文革”结束，民主党派实际是被当作资产阶级性质的政党定位的，因此在政治上一直被当作特殊的统战对象对待。

民主党派参加中国共产党的政府是从1949年之后开始的。当时，民主党派的主要阶级基础是民族资产阶级、城市上层小资产阶级、一部分从地主阶级分化出来的带有资产阶级色彩的分子以及和这些阶级、阶层相联系的知识分子，所以一般据此原因，民主党派在性质上被界定上为是代表城市小资产阶级、民族资产阶级及其知识分子利益的阶级联盟性的政党，是新民主主义性质的政党，也即资产阶级政党。^[9]1952年6月6日，第三次全国统战工作会议在北京召开，会议的中心内容是讨论民族资产阶级和民主党派的工作问题。毛泽东在审阅中共中央统战部起草的《关于民主党派工作的决定》时作出批示：“在打倒地主阶级和官僚资产阶级以后，中国内部的主要矛盾即是工人阶级与民族资产阶级的矛盾，故不应再将民族资产阶级称为中间阶级。”虽然1956年4月毛泽东在《论十大关系》中首次提出了处理中共与民主党派关系的八字方针“长期共存、互相监督”，刘少奇1956年9月15日在中共八大的政治报告中也已经指出：“中国各民主党派的社会基础是民族资产阶级、上层小资产阶级和它们的知识分子。在社会主义改造完成以后，民族资产阶级和上层小资产阶级的成员将变成社会主义的劳动者的一部分。各民主党派就将变成这部分劳动者的政党。”^[10]这意味着各民主党派原来的社会基础已经发生了根本性的变化，但毛泽东还是认为，民主党派和无党派人士中的许多人“实际上就是程度不同的反对派”^[11]。在1957年“反右”斗争中，党内部分人认为，“民主党派过去和现在都是资产阶级性质的政党”^[12]。尽管新中国成立之初一段时期民主党派代表人物也出任过政府重要领导职位，但从总体上讲，1956年社会主义改造完成以后，民主党派参与国家政治生活的主要形式是政治学习，中共对民主党派的基本政策是团结教育改造，特别是1957年“反右”斗争之后。1957年“反右”运动中，被打成“右派”的知识分子中有不少是民主党派负责人及成员。“反右”给各民主党派和政治协商制度造成了重创，《光明日报》、《文汇报》等民主党派报纸在“反右”以后相继被收编，党外民主被“一言堂”所取代。虽然民主党派的主要任务被概括为参、代、监、改^[13]，但实际上真正侧重的只有一个“改”字——改造思想。民主党派被当作改造和教育的对象，政治思想工作主要是读报纸、学文件、听报告、谈认识、说体会、挖根源、讲提高。中共中央统战部于1958年7月制定的《改造民主党派的工作纲要》认为，“民主党派作为资产阶级政治代表的作用日渐削弱；作为自我改造、自我教育工具的作用日益加强”。1959年二届全国人大第一次会议通过的国务院部长名单中，党外人士比例由上届的37％降至22.8％。尽管1962年中共中央又提出，“民主党派是为社会主义服务的政治力量”，“一般不再叫资产阶级政党”；^[14]但是，实际上直到“文化大革命”结束之后十一届三中全会召开以前，民主党派在政治上仍然被视为资产阶级政党。1979年10月14日，中共中央批转中央统战部提出的一个文件《新的历史时期统一战线的方针政策》，依然指出：“实行自我教育、自我改造是我国统一战线的一个优良传统。”

改革开放后，随着中国社会发展阶段的变化，中共对各民主党派性质的认识也发生了根本性的改变。邓小平在领导全党进行各方面拨乱反正的同时，也在对民主党派的认识上进行了拨乱反正，清理了对民主党派“左”的错误认识和政策，不仅恢复了民主党派的活动，而且明确了民主党派作为一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟的身份，根据我国社会阶级结构的深刻变化，将民主党派性质明确表述为“各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量”^[15]。依据民主党派的社会基础和政治面貌发生根本变化的状况，中发［1989］14号文件正式把民主党派界定为“是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党”，首次明确了各民主党派在国家政治生活中的参政党地位，并规定了民主党派参政的基本点是“一个参加，三个参与”，规定“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”。^[16]1990年2月8日，《人民日报》全文公布了这一文件。虽然当时对民主党派作为参政党的基本职能是什么尚未明确，但参政党身份却为民主党派参与国家政治生活的形式和内容拓展了空间。1993年3月，八届全国人大第一次会议通过的中华人民共和国宪法修正案规定，在序言中增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容。这一政党制度作为中国的一项基本政治制度第一次载入宪法，表明这一制度已经法律化，各民主党派的参政地位也有了根本的法律保证。1992年和1997年各民主党派在各自的全国代表大会通过的章程中写入民主党派是“与中国共产党通力合作的政党”。1997年中共十五大，把多党合作的内容列为党的基本纲领。江泽民在报告中指出：“建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，……坚持和完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作、政治协商制度和民族区域自治制度。”2000年12月全国统战工作会议上，江泽民明确提出：“各民主党派作为具有政治联盟性质的政党，一直具有进步性与广泛性相统一的特点。”明确民主党派是法律承认的，接受共产党领导、致力于社会主义事业的参政党。2004年宪法修正案把新的社会阶层作为社会主义事业建设者纳入统一战线内部构成，政协章程也将“社会主义事业建设者”写入民主党派性质的表述中。2004年十届全国政协第二次会议通过的政协章程修订案根据我国社会结构的变化，进一步规定：我国各民主党派“已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义建设者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，日益发挥其重要作用”。2005年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称2005年《意见》）进一步完善了对民主党派性质的表述，将新世纪新阶段民主党派的性质进一步完整表述为：“民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党。”这一表述，体现了民主党派在进步性基础上的广泛的包容性，有利于更加广泛地团结一切可以团结的力量，为建设中国特色社会主义事业而共同奋斗。尽管中国各民主党派性质的这种转变在事实上早已经完成，民主党派作为资产阶级政党的社会基础已经消失，但中国共产党作出这样的判断对民主党派仍然具有根本性的意义，各民主党派从此不再被认为是以学习改造为主要任务的资产阶级政党，而成为逐步把主要精力放在了为中国特色社会主义事业作贡献的政治力量。为了充分发挥民主党派成员和无党派人士在国家政权中的参政作用，2005年《意见》规定，要保证民主党派成员和无党派人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会中占有适当比例，在各级人大领导班子成员中有适当数量，在全国和省级人大常委会中应有民主党派成员或无党派人士担任副秘书长。随着内在形势的发展和需要，参政党的表态性功能将越来越让位于建设性功能^[17]。

民主党派不但被定性为参政党，成为中国政党制度不可缺少的重要组成部分，在参加国家政权和国家政治生活中也发挥着越来越重要的、不同于一般社会公民组织的重要作用，产生着越来越大的社会影响。民主党派作为联系社会部分群众的利益代表，享有独立的话语权和利益表达权，实现这些权利的基本途径是参政党的“一个参加三个参与”，即参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。民主党派无党派人士参与国家政权建设的途径有：参与人大制度建设、参与参事制度建设、参与特约监督员制度建设以及特邀代表制度建设等。

民主党派作为参政党对国家立法活动起到事实上的一定程度的干预和影响作用，主要表现在：其一，民主党派在与共产党的政治协商中，主要以党派的名义就修改宪法或立法问题提出建议，或共产党就修宪与立法向全国人大提出的建议先向各民主党派征求意见，在履行民主监督、参政议政的职能中，提出立法建议，促进国家法律、法规体系的具体落实和逐步完善；其二，民主党派成员和无党派人士在各级人大和人大常委会中，以人大代表或人大常委会组成人员的身份拥有向全国人大及其常委会和本级人大及其常委会提出法律议案的权利；其三，各民主党派成员和无党派人士在政府（包括“一府两院”）中任职并担任领导职务的组成人员，可以参与国务院和地方政府以及“两院”提出法律草案。^[18]据不完全统计，中共十三届四中全会以来，各民主党派中央领导人参加的各种形式的高层次政治协商活动就有180多次，各民主党派中央向中共中央提出重大建议180多项，许多意见建议被采纳；1998年以来，各民主党派中央上报中共中央、国务院的重大意见建议共77件，许多建议受到高度重视并被采纳；截至2004年底，民主党派、无党派人士中，全国各级人大代表有17.6万多人，各级政协委员有33.7万多人，全国机关县处级以上干部有32万多人。^[19]统计数据显示，截至2006年底，担任县级以上职务的民主党派成员、无党派人士共3.1万人，他们对分管的工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。其中最高人民法院、最高人民检察院和国务院部委办、直属局担任领导职务副职18人；全国31个省、自治区、直辖市中，有副省长、副主席、副市长24人；全国397个市（州、盟、区）人民政府中有356人担任副市（州、盟、区）长；有35人担任省级法院副院长和检察院副检察长，有141人担任地市级法院副院长和检察院副检察长。还有许多民主党派成员、无党派人士在高等院校、人民团体、科研院所和国有企业中担任领导职务，如中国科学院所属93个研究所中有69人，教育部直属72所高等院校中有38人。2007年，民主党派成员、无党派人士2人分别担任国务院科技部、卫生部部长职务。最新公布的数据显示，全国的机关干部中，担任县处级以上职务的非中共干部有31 000多名。其中，在各级政府及其工作部门、司法机关、领导班子中任职的县处级以上的非中共领导干部一共有6 000多名。最高人民法院、最高人民检察院以及国务院各部委局领导班子有非中共领导干部20人，31个省、自治区、直辖市人民政府有现职非中共副省级干部30名。15个副省级城市都有非中共副市长。2 803个县级人民政府领导班子中共配备了非中共干部2 409名。^[20]

正如《中国的政党制度白皮书》所指出的：“民主党派成员在各级人大代表、人大常委会委员及专门委员会委员中，均占有一定数量。2003年第十届全国人民代表大会第一次会议以来，民主党派成员、无党派人士共有17.7万人当选各级人大代表。其中，全国人大常委会副委员长7人，全国人大常委会委员50人；省级人大常委会副主任41人，省级人大常委会委员462人；市级人大常委会副主任357人，市级人大常委会委员2 084人。他们履行人民代表的职责，参与宪法、法律和地方性法规的制定和修改，参与选举、决定和罢免国家和政府领导人，参与审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、国家预算和预算执行情况的报告，反映人民意愿，提出议案和质询案，参与视察和执法检查工作，发挥了重要作用。”^[21]

此外，民主党派成员担任特约人员的领域也在进一步扩大。政府有关部门和司法机关聘请民主党派成员担任特约人员，是发挥民主党派民主监督作用的一项重要举措和制度安排。最高人民检察院、教育部、监察部、国土资源部、审计署、税务总局共聘请民主党派成员、无党派人士87人担任特约检察员、教育督导员、特约监察员、特约国土资源监察专员、特约审计员、特约税务监察员。地方各级政府部门也聘请民主党派成员、无党派人士1.7万人担任特约人员。

从资产阶级政党到参政党的变化，从参与国家政权建设的象征作用到实质作用，新中国成立以来作为人民政协制度主体结构之一的民主党派在性质定位和功能层面实现了重大突破和发展。