界别变化：从传统行业到新阶层的延展

（四）界别变化：从传统行业到新阶层的延展

政协按其成员组成性质划分是由党派团体和各界别两部分组成。按界别组成，是人民政协的一个特点，也是人民政协区别于其他组织的重要特征。在中国的政治制度设计中，人民代表大会代表由区域选举组成，而政协委员是按行业界别协商产生，其不受地域和人口比例的限制，最广泛地包容各方面的代表人士，使政协具有最广泛的代表性和政治上最大的包容性，照顾到方方面面。

人民政协的界别特色起源于人民政协创立之初，为了体现代行人民代表大会的“人民性”，强调人民政协会议是全国各界别各党派各人民团体代表人士的广泛同意，所以按照党派、区域、军队、团体和特邀五类共46个界别来安排和设计参加单位和参会代表。因此，参加第一届全国政协的单位有46个界别以及5类代表，尽量照顾到各个方面。这种组织构成方式与人民政协代行全国人民代表大会职权的功能定位具有直接联系。但是1954年人大会议召开后，毛泽东在为政协规定的性质和任务讲话中指出：“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表。”^[22]政协从此被规定为“党派性的统一战线组织”，主体成员是党派、团体，界别特色受到削弱，与此对应的是界别数目的调整和减少。从二届政协开始，地区和军队代表不再作为人民政协的参加单位，二届至五届政协期间，参加全国政协的届别数缩减为29个。

改革开放以后，随着社会结构的变化，政协组成结构也出现了很大变化，即在界别层面的特色重新得到凸显。1983年召开的第六届全国政协的参加单位增加了“中华全国台湾同胞联谊会”和“港澳同胞”两个方面，使政协的参加单位由原来的29个增加为31个。1988年召开的七届全国政协第十二次会议决定，恢复“中国科学技术协会”为参加单位；“归国华侨界”由“中华全国归国华侨联合会”代表，从而使政协参加单位增加为32个。1993年，第八届政协全国委员会增加了“经济界”和将原来的“港澳同胞”分成了“香港同胞”和“澳门同胞”两个界别，从而使全国政协的第八届全国政协参加单位成为34个，这样的组织构成延续至今。以十届全国政协为例，委员共2 276人，其中10个党派（按周恩来的说法，把无党派民主人士也算作一个政治派别），8个人民团体，共有委员812人，占委员总数的35.6％；而13个界别的代表人士则达到1 118人，另有特别邀请人士346人，两者相加共有委员1 464人，占委员总数的64.4％。界别比例明显多于党派比例，界别成为人民政协组织结构中的活跃成分。尽管政协的界别被规定为不是组织实体，但是近年来发展迅猛的两新组织、志愿者组织、网络虚拟组织和新阶层人士的大量涌现，使得人民政协的界别成为一个极其活跃的组织结构，在吸纳各种新型组织方面具有特别优势。同时，越来越多的社会组织包括各种NGO（非政府组织）的兴起对政协的界别设置带来新的冲击与挑战，界别设置必将面临调整和扩展，一些界别需要合并，一些新的界别需要产生。近年来要求增设农民界别或在农业界别中增加农民代表的呼声一直在持续。^[23]2006年2月，中共中央发布了《关于加强人民政协工作的意见》，第一次将突出界别特色明确为政协自身建设的特有内涵，并对政协发挥界别作用提出了具体要求，这表明政协的界别组成除了党派团体之外，还具有阶层、行业、民族、区域等多重特征，基本囊括了社会的各组成系统（军队代表除外）。尽管目前界别的设置还不尽合理，但在变动和调整之中，所有原来的体制外、政党组织之外的社会组织力量皆可以从界别这一组织形式中找到释放空间。2008年在重庆成立的“新的社会阶层专业人士联合会（简称新专联）”正是这样一个新型社会组织的代表和典型，在有关统战部门引导下，其性质由民间组织向人民团体转变。^[24]此外，各种青联组织、网络虚拟组织以及新网络意见领袖大量出现，这些新兴的“人民团体”和新社会阶层人士通过统战路径的各种党派安排、政治安排与实职安排等制度设计，获得进入政权体系的制度化渠道和途径。

人民政协通过界别参与党派协商，可以充分发挥各民主党派、无党派人士的作用，通过政治协商有效地把社会各方面的各种政治诉求和利益要求输送进政治中心，为国家权力中枢提供全面广泛的信息，同时可将社会转型带来的各种社会矛盾和问题，通过正常的、合法的、多样的渠道加以解决，确保了在充分发扬民主基础上汲取各方意见形成集体智慧，确保了有序表达各方面的利益需求；通过参政议政与党的高层领导直接磋商，可将各方面的意见和愿望反映给决策者，在制定政策、出台措施方面，最大限度地兼顾各方面的利益关系，从而保证决策的科学性和民主性，从政治制度层面确保了人民民主的广泛性和利益代表的真实性，确保了在利益协调中实现广泛参与和高度集中的有机统一；通过民主监督切实有效地加强对国家行政机关及其工作人员的监督，规范了行政权力，改善了行政管理，提高了行政效能，防止特殊利益集团的形成及其对市场经济秩序的破坏和对权力的腐蚀，杜绝各种违法乱纪现象，保证了国家各项事业发展符合人民的利益和意愿，维护社会公平正义，保证公民在法律面前人人平等。

界别从传统阶层到新阶层的延展，这是改革开放以来人民政协在组织结构层面的重大变化。