国体与政体之间的内在张力

（二）国体与政体之间的内在张力

在国体与政体之间始终存在着一种内在张力，即国体决定政体，政体必须体现与适应国体。

现代国家政权一般都有紧密联系着的四大要素即国体、政体和政党制度以及国家结构形式。在让·布丹之前的西方政治思想史里只有政体的概念，并无国体这个概念。16世纪，布丹在《国家论六卷》中提出国家主权的归属体与国家主权的运行形式两者之间应该分离的观点，从现代国家的理论来看，布丹的学说“已经触及到国体与政体间的区别问题了。”^[51]“国家主权的归属”和“国家主权的运行方式”实际上亦即国体与政体。清末西学东渐，国体问题传到中国，一些先进的知识分子开始讨论所谓国体问题和政体问题。梁启超在《立宪法议》中说：“采一定之政治以治国民谓之政体。世界之政有两种：一曰有宪法之政（亦名立宪之政），二曰无宪法之政（亦名专制之政）。”按照梁启超的分类，世界上所有政体都可以分为两大类：立宪政体和专制政体。所以梁启超在1915年8月31日所作的《异哉所谓国体问题者》中主张“只问政体，不问国体”。自毛泽东开始把国体政体作为一对概念使用，并依此来构建中国未来的国家建设。在《新民主主义论》中，毛泽东指出，“这个国体问题，从前清末年起，闹了几十年还没有闹清楚。其实，它只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位”。^[52]“至于还有所谓‘政体’问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。”“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国，这就是抗日统一战线的共和国，这就是三大政策的新三民主义的共和国，这就是名副其实的中华民国。”^[53]1949年9月《共同纲领》以临时宪法的形式规定了中华人民共和国的国体是“实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”。当时由于客观形势需要人民政协代行全国人大的职权，故而有关中国人民政治协商会议的规定被安排在《共同纲领》文本的第二章——政权机关部分，但关于国家政体的规定依然是：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”^[54]自那时起中国的国体表达就是“人民民主专政”，政体表达则是人民代表大会制。

而长期以来，由于受苏联模式影响，无论是政界还是学术界都存在着一种重国体、轻政体的思想倾向，认为，认识一个国家，关键是要认清其阶级本质，至于其政权形式是次要的，无关大局的，在理论上很不注重对政体的研究，在实践中也不重视对政体的完善。这种认识谬误被长期沿用，困扰和制约着中国政体的改革。由于存在着重国体，轻政体的习惯，所以新中国成立以来国家政权建设的重心一直放在国体建设上，尽管60年来国家政治生态已经发生翻天覆地的变化，国家的政权基础与阶级基础的面貌与新中国成立初期乃至新中国成立中期相比已经有了很大改变，但是在政体层面却对这种变化视而不见，似乎是静止不动的。实际上，从现代国家建设的角度来看，国体、政体都是国家制度的重要组成部分，国体是国家政权的归属，政体是国家政权的组织形式，政体必须与国体相适应，好的政体形式可以更充分地体现国体的性质，反之，则会妨碍国体性质的实现。并且，在国体与政体的关系中，国体相对稳定，政体则有一个不断完善的过程。

新中国建立以后，一直未能很好地解决国体与政体之间的不相适应问题。从《共同纲领》到《五四宪法》再到历次宪法修改，无不首先强调“国家权力属于人民”。也就是说，在国体层面上，国家政权的终结归属——人民主权从来没有改变过。但是“人民”究竟指的是哪些人，这一概念的具体内涵却是不断发生变化的，这也导致了在新中国的不同历史时期，作为国体的人民民主专政政权的基础不断发生重大变化，在不同的历史时期呈现不同的政权构成。

在新中国成立初期，国家政权的性质是统一战线政权，人民民主专政的政权基础是四个革命阶级的联合。那时“人民”这一概念的范围是非常广泛的。1949年6月毛泽东在《论人民民主专政》中说，“人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。”^[55]到1954年的时候，虽然工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级与民族资产阶级的联盟仍然存在，但1954年《宪法》所表现的阶级力量对比关系与《共同纲领》相比，已有较大的改变，“人民”这一概念的实际内涵有所缩小。到1956年底，在社会主义制度确立以后的社会主义初级阶段，人民民主专政组成的阶级结构，发生了很大的变化。随着生产资料私有制的社会主义改造基本完成，民族资产阶级作为一个阶级已经不再存在，原来剥削阶级的成员，绝大多数已改造成为自食其力的劳动者。工人、农民、知识分子也不再是原来意义上的阶级和阶级的关系了。工人阶级人数增长了许多倍，在国家政治生活中的作用更大；广大农民经过了社会主义改造，工农联盟更加巩固；知识分子总体上已成为工人阶级的一部分。这个阶段，在理论上，人民的内涵发生了根本性的变化，已不再是各革命阶级的联盟，而应是更广泛的工农联盟。但随即实行的无产阶级专政限定了“人民”概念的内涵，人民民主专政已经不再是各革命阶级的联合专政的新民主主义国家政权，而正式转变为无产阶级专政的社会主义性质的国家政权。1956年9月，刘少奇在中共八大《政治报告》中代表中共中央宣布：在中华人民共和国成立以后，“人民民主专政实质上已经成为无产阶级专政的一种形式”。自此，“人民”概念的含义明确收缩，从1956年之前的四个阶级（工人阶级、农民阶级、民族资产阶级和小资产阶级），变成了1956年以后的两个阶级（工人阶级和农民阶级）或一个阶级（无产阶级）。1957年以后“人民”概念进一步固化。自1956年9月以后，“人民民主专政”一词在国家政治生活的文件、报刊以及讲话里，很快被抛弃了，而普遍代之以“无产阶级专政”来表述国家政权的性质。20世纪60年代初开始，在一些文件中逐渐用“无产阶级专政”的提法。特别是“文革”时期，“无产阶级专政万岁”，“念念不忘无产阶级专政”等成了流行的口号。1975年和1978年两部宪法的第一条，都采用了“全面专政”这样的极“左”词，规定国家是“无产阶级专政的社会主义国家”。1978年颁布的宪法也仍沿用“无产阶级专政”，直到1982年起草现行宪法时才恢复人民民主专政的用语。把社会主义国家的国体确定为无产阶级专政在实践上的最大和最突出的弊端，就是人为地缩小了社会主义国家政权的社会阶级基础，削弱了政权的稳定性和民主性。

改革开放以来，随着改革的不断深入与深化，社会分化愈益深刻，传统的“两个阶级、一个阶层”的简单社会结构日益被打破，出现规模较大的分化与整合，形成各种新的社会力量以及彼此之间新的组合关系。除了农民阶层之外，其余的社会阶层都呈扩张态势，形成一种由多种社会阶层和多种利益主体构成的复杂结构。由于在改革中释放的“自由流动资源”和“自由活动空间”的出现，各种新的社会力量在成长起来，新社会阶层^[56]迅速崛起。新阶层的崛起与“两新组织”的形成标志着人民民主专政组成的阶级结构在改革开放以后发生了很大的变化，即人民民主专政的阶级基础在以工人阶级为领导，以工农联盟为基础的范畴之外，还衍生出了包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者在内的更加丰富、更加广泛和更加活跃的“人民”范畴。特别是1993年通过宪法修正案第4条将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容载入宪法，以及2004年宪法修正案扩大了“统一战线”的覆盖范围后，与之紧密相连的人民政协与统一战线联系的方方面面再次在国体里找到自身存在。作为改革开放后新生的“人民”群体，新阶层人士及其代表都是中国特色社会主义事业的建设者，人民民主专政的政权基础更加广泛。“三个代表”重要理论提出后，执政党对新阶层的吸纳、统一战线对新阶层的吸纳以及人民政协制度对新阶层的吸纳，标志着人民民主专政的政权基础愈加扩大与巩固。^[57]2001年7月1日，江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中首次使用了“新的社会阶层”这一提法，他说：“改革开放以来，我国的社会阶层结构发生了新的变化，出现了民营科技企业创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层。而且，许多人在不同的所有制、不同行业、不同地域之间流动频繁，人们的身份职业经常变动。这种变化还会继续下去。”2002年，这一思想在中共十六大上重新得到阐述，确认新的社会阶层中的广大人员都是中国特色社会主义事业的建设者。从过去铁板一块的工人阶级利益到工人、农民、干部、知识分子之间的利益差异，再到更加复杂的阶层分化，从“四阶级”到“两阶级一阶层”，再到“两阶级多阶层多组织”，共和国的政权基础和社会结构已经发生了某种根本性的变化。随着国家建设的发展和改革的深化，国家的国体愈来愈显示出由“人民民主专政”向“人民民主”过渡的特征和趋势。^[58]政体是生长于社会之中的，它不能坐视这种变化而无动于衷。^[59]

纵观新中国成立以来不同历史时期国家政权基础的发展变化，可以看到，由于“人民”这一概念在不同的历史时期的弹性转换使得人民民主专政的国体保持了一定的调适性和灵活性，也使得人民民主专政成为一个张力之所，从而保证政权基础的变化在国体上始终得到反映，然而，在政体上却未能得到类似的回应与体现。既然国体决定政体，政体要体现和适应国体，那么这些后来在制度内以及制度边缘长出的“人民”群体就应该在政体安排里有所反映。以洛克、卢梭为代表的古典民主理论家认为民主是以人民主权为基础的，其实质是人民主权的实现。但如何实现人民主权，却成为他们留给后人的一大难题。正如杨光斌所说：“人民不是抽象的主体，而是按照地域、职业群体、阶级、阶层分布的多元、具体的主体，因此，人民主权实际上是无数有着不同身份和利益的个体的主权。”^[60]现行的人民代表大会制度主要是一种以“以地域代表制兼采职业代表制”为特征的代议制度^[61]，由于代表比例的多重制约因素，在代表性与广泛性方面依然存在一定的缺陷与不足，不能全面体现“人民性”，因此，在政体层面依然有改善与完善的必要，即在政体层面必须回应与体现“人民”群体的多元与不断增长，与国体相适应。由于人民政协制度主体结构的广泛性、代表性包括党派性及界别性，使得这部分增长出来的多元化的“人民”需求首先在得到宪法支持与确定的统一战线领域和政党制度领域得到实现的空间和可能，与国家权力机关的活动形成极为密切的联系。在此基础上又形成某种独立性与自主性，并据此形成向国家政权的表达压力。因此，表象上看是人民政协功能的变迁与拓展，实质上反映的却是国家政权基础扩大后国体向政体的变革要求。政权基础的变化使得中国的国家建设必须正视这一挑战，切实地完善政体设计。工人阶级的领导与广泛的人民民主，是人民民主专政的两大基本规定性^[62]，中国国家政体制度的设计必须符合这两大基本规定性的要求，才能与人民民主专政的国体相适应。如果说，人民代表大会制度表达的是一种区域利益和共同利益的结合，那么人民政协制度表达的则是一种界别利益和共同利益的结合。以地域代表性为主要特征的人民代表大会制政体，存在着与人民民主专政的国体不完全相适应的情形，需要相应的补充与完善，而以界别代表性为主要特征的人民政协制度的存在及运转恰好有效填补了这一空间，与人民代表大会制度相配套，进一步保障了“主权在民”的实现，更好地体现和维护了人民民主专政的国体。因此，人民政协制度的功能扩张是必然的。