国外民族国家治理民族问题的经验启示

一、苏联模式

“十月革命”的胜利为苏联赢取了社会主义新政权，在帝国主义链条最薄弱环节取得伟大胜利给人们极大鼓舞，但过于迅速的胜利也使苏联共和国的统一有不少权宜之计的制度设计。诸如尽管采取了以民族国家为单位的联邦制来统一前沙皇俄国统治下的各民族，说是联邦制事实上更有点像邦联制，因为苏联的联邦制在成立之初就相对松散，各加盟共和国可以选择加入或退出苏联共和国。其次，苏联在处理民族问题上过多的行政治理也为后来的分裂埋下隐患，“在宏观层面上，苏联实行‘加盟共和国’、‘自治共和国’、‘自治州’等地域的族群分立和自治制度，把族群与地域明确联系起来，使族群在一定程度上‘疆域化’并带有‘民族’的色彩；在微观层面，在20世纪30年代进行了‘民族识别’并实行注明公民‘民族身份’的内部护照制度”^[51]。把少数民族与疆域的结合的行政区划，甚至通过民族迁移的方式把相同少数民族固定在同一区域，这就很容易把对族群的认同与对疆域的认同联系起来，在苏联国力比较强大时还能保持对加盟共和国的吸引力，而当族群意识甚至分裂主义强化之后，这种体制安排很容易加剧分裂倾向。正如马戎所强调“各个族群拥有自己的自治地域和其他各项政治权利，正是这样的制度安排后来为各族群脱离苏联、独立建国在法律上提供了可能” ^[52]。另外，斯大林及其后继的领导人，从赫鲁晓夫到戈尔巴乔夫都一再声称国内民族问题已经解决，对存在的民族问题隐患缺乏足够的认识，过于自信地以为国家认同已经具有牢不可破的共同基础。诸如赫鲁晓夫认为“苏联已经形成了具有共同特征的不同民族人们的新的历史共同体——苏联人民”。如果是在文化多样性和强烈的心理认同基础之上所形成的“苏联认同”，的确能在不同的民族群体（如俄罗斯人、其他斯拉夫民族、波罗的海民族、中亚穆斯林民族等）之间形成一种民族的凝聚力。然而，苏联的国家认同实践，主要强调了共产主义意识形态共性，而忽视了各民族人民在历史发展中形成的共同文化方面的认同要素，行政治理远远超过了文化治理，尤其当意识形态越来越走向僵化，对意识形态出现认同危机的时候，这种基于行政强制而形成的认同感就迅速淡化甚至消失。由于本来就相对松散的民族联盟，当面临共产主义意识形态整合链条出现断裂时，各民族成员很容易诉诸本民族文化为基础的“民族认同”来界定自我身份，这种强化的各民族意识很容易走上以建立独立国家为目的的民族分离主义。苏联对民族问题的处理给我们的启示：过于刚性、集权的行政治理模式成就了苏联的辉煌，也导致了苏联政权的一夜坍塌。正如有学者认为：把国家认同高度意识形态化和制度化反倒成了造成民族分裂、国家解体的重要原因。

二、美利坚模式

（1）“政治一体化”下的“文化多元主义”。美利坚民族，经历三次大的国族构建的锻造，“第一阶段可以称作是‘盎格鲁-萨克逊化’阶段，它的文化导向明确以盎格鲁-萨克逊民族的传统文化为中心；第二阶段叫‘熔炉’阶段，主张群族之间彻底相互融合；第三阶段叫‘文化多元主义’阶段，主张承认并容忍‘亚文化群体’的存在” ^[53]。正是经历了自然演进的三次美利坚民族的锻造，既超越了以盎格鲁-萨克逊民族为中心的大民族主义倾向，又形成了基于融合基础上的国族共识，而且又在统一的国族认识的基础上，很好地处理多元与统一之间的关系问题，即逐渐使美国形成不以任何一个族群的文化为中心、而是多元文化共存的国家，也使一个族群、种族、宗教和语言等都极其多元的国家从而具有强大的内聚力，成为世界民族国家中的头号种子，不仅对远离大陆的夏威夷和阿拉斯加具有很强的吸附能力，其他国家的民众也趋之若鹜，心神向往。但值得注意的是：“美国在讨论与处理种族、族群关系时十分强调‘文化多元主义’。同时，‘文化多元’首先并不意味着各族群在政治、地域上实行任何形式的‘割据’而危害国家的统一，美国的‘文化多元’之上有十分强大的‘政治一体’，各州和联邦都是很强的政治实体。美国虽然允许成立以某个族群为基础的、不具有排他性的文化团体，但绝不允许建立在种族、族群方面具有排他性并具有‘自治倾向’的政治组织和经济组织。” ^[54]因此，美国民族政策给我们的启示之一是：建构“文化多元、政治一体”的模式有助于整合族群矛盾和差异，偏执于任何一端都会引发民族危机。

（2）在关于民族问题的行政操作层面有意淡化族群意识，强化公民意识。美国通过构建“一种种族混合的行政体系、军队体系、学校体系和司法体系使各种族——族群成员在其运行过程中较少感到不同种族之间在公共事务中的‘区隔’，使当事人在处理事务时主要考虑自己的具体职责而不是是否需要维护‘本种族—族群’的权利和利益” ^[55]。制度权威和职位权威胜于“族群身份”的优越感，而且美国通过大众传媒等多种手段淡化“族群”的政治色彩、模糊族群身份边界、户籍档案中也没有民族成分这一栏目，而又从文化上突出美国是一个“多族裔”的国家，鼓励族群之间相互交流、相互通婚、相互影响、多元共存。国家的财政救助和帮扶政策更多是基于公民身份而获得政治权益，而不是因为族群身份而获得差别待遇，即使是针对族群的政策也更多选择通过发达的民间组织来实施这些慈善帮扶，而不是行政的再分配，以避免“族群问题”的政治化。因此，美国民族政策给我们的启示之二是：以塑造新型的国家与公民之间的关系来超越地域和族群的身份属性，减少人为歧视引发的纷争甚至分离倾向。

三、加拿大、澳大利亚模式

加拿大在世界上第一个宣布推行多元文化主义政策，澳大利亚是紧随其后第二个宣布推行多元文化主义的国家。加拿大、澳大利亚两国都是国土面积广阔、资源丰富的移民国家，实施多元文化政策，它不突出任何一个民族，也不贬低任何一个民族，让不同文化之间相互理解和融合，这既有助于推动不同民族属性的文化发展，也有助于不同族群在政治平等基础上共同参与、合作共建一个崭新的民族国家，实现各民族共同繁荣。诸如加拿大制定了《加拿大人权法》、《权利和自由宪章》等来保障各民族的平等，并在联邦政府和各省、市建立了多元文化委员会和人权委员会。在相互理解和融合的进程中，他们也喊出了做一个“加拿大人”、“澳大利亚人”的口号，这种呼吁非常有助于国族共识的达成和国家认同的形成，表达出一个移民国家多族裔的共同心声。而且随着这些国家整合凝聚能力的增强以及在国际事务和区域角色中扮演越来越重要的作用，共同的国族认同感必然越来越增强。当然，加拿大魁北克省的分离运动也一直困扰着加拿大的国家整合。从澳大利亚来看，在20世纪70年代以前，澳大利亚被认为是固有的种族主义国家，是英国的前哨和对付土著人的国家，现在已发生了很大变化，多元文化政策已经使澳大利亚形象在国际上产生影响，特别是对亚太地区，也对我国从民族认同到国家认同的实践有一定的借鉴作用。

四、印度模式

印度国情特别复杂，是一个多宗教（印度教、伊斯兰教、锡克教、耆那教、基督教等）、多族群（孟加拉人、泰米尔人、旁遮普人、比哈尔人等）国家，也是一个族群文化差异、语言差异、地方利益差异以及意识形态差异突出的国家，再加上根深蒂固的种姓制度形成的等级差别，必然带来各种意识形态冲突和政治派别的相互牵制。但随着南亚大陆的觉醒，这只美丽孔雀愈发展示出其魅力，在经济上成为金砖五国之一，增长速度显著，并成为计算机软件设计王国，极大鼓舞了印度人民的士气；在文化上宝莱坞影视与美国的好莱坞相媲美，对于向世界传播印度文化和提升印度共同的文化认同功不可没；在政治上，被西方资本主义国家认为是民主转型最为成功的国家，也有非暴力不合作运动的传统，各种政治力量之间相互宽容的政治文化逐渐达成，一个相对稳定的秩序共识被越来越多的人所认同，这为印度的崛起积累了政治资本和提供了制度化保障。“印度在沦为英国殖民地之前存在无数个大小不同、彼此独立的土邦，是英国殖民政府把这些土邦组合到了一个政治架构之中。基于这样的历史背景，印度政府自独立后就积极致力于在全体国民中发展‘印度人’的共同认同，从历史文献和文化传统中努力缔造一个可以凝聚各个族群、各个宗教群体的‘印度的共同文化’” ^[56]。可见，对于一个多民族、多种性、多语言、多宗教的印度，很重要的也是在各民族平等的基础上，通过竭力建构“印度共同文化”和“印度人”的共同认同，来淡化族群和宗教群体的族群意识，打造共同的政治共同体感觉。这些被各民族国家所认可并积极贯彻落实的举措也为印度的崛起带来良好的治理绩效。可见，作为后发展中的大国，印度也在积极探寻共同的印度文化和作为“印度人”的国族认同来整合国内的多种矛盾差异，正在迅速崛起的印度得益于相对宽容理性的民族政策。

五、后发展国家模式

对于不少的后发展中国家，还存在从传统国家向现代国家转型的问题，对于民族问题的处理多通过强制和单一的方式进行，容易形成相互对立的反抗性少数民族主义倾向，往往诉诸暴力甚至国内战争而使冲突升级，而不是宽容和尊重不同民族的差异性和自治诉求，这不仅难以缓和民族冲突，反而加剧民族分离倾向，当然，后发展中国家的民族复杂性也在于：往往有外国势力的干预。再加上民族地区民众绝大多数都信仰宗教，宗教领袖的魅力权威在其心目中根深蒂固，这使民族问题更加复杂，深度的心理认同问题企图通过武力达到同化民族差异的做法往往难以奏效。我国在这方面过去也曾犯过错误，诸如破坏寺庙建筑，驱逐僧侣，试图改变其宗教信仰，处理民族问题也比较单一僵化，民族隔阂与民族纠纷成为国家统治的严重内患，好在我们及时调整了错误的处理民族问题的做法，尊重民族地区的宗教信仰自由和贯彻落实各民族之间的平等共处。历史教训证明简单粗暴的处事行为，是不能在民族地区奏效的。