一、人民的重要性
为什么中国共产党能够成为现代国家建国和立国的主导性的领导政党，一句话概括，党的建设立基于和突出了“人民性”。中国在20世纪取得的最大成就是通过革命建立起了独立自主的中华人民共和国，也是共产党领导广大人民群众共同缔造的新中国。“‘人民共和国’的意思表明这个新共和国不是资本的共和国，而是工人、农民和其他劳动者为主体的全体人民的共和国，这是社会主义的共和国。” [12]可见，人民共和是现代中国追求的内在规定性，国家权力行使的合法性和代表的根本利益体现为人民性。人民也赋权给国家自主行动的权力，国家通过不断调整战略议程，以人民利益为宗旨，最大限度地满足人民的福祉。在革命战争年代，中国共产党号召全体人民起来革命，主张人民为实现自己的解放而奋斗。诸如“人民革命”、“人民战争”、“群众路线”思想是这时期最广泛动员和维护人民利益的集中表达。如1930 年苏维埃政权建立的工农代表联系制度、召回制度等，它们是“苏维埃国家”基层群众对代表的直接控制与监督制度。1931年11月7日，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开，宣告中华苏维埃共和国临时中央政府成立，瑞金的民主大会制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，规定“苏维埃政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的。在苏维埃政权下，所有工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理；只有军阀、官僚、地主、豪绅、资本家、富农、僧侣及一切剥削人的人和反革命分子是没有选派代表参加政权和政治上自由的权利的” [13]，因此，瑞金革命政权是中国共产党领导下的工农民主联盟性质的政权，政权的阶级基础相对来说比较有限。抗日战争时期，中国共产党在抗日根据地以“三三制”为原则，建立乡参议会、基层政府会等机构，及实行乡村民众直接参与选举的制度。为了赢取抗战的胜利，不断拓展统一战线的范围，极大地动员起了广大人民群众的抗日爱国的热情，也是革命取得胜利重要法宝。新中国成立后，中国共产党在农村搞“土改”，普遍建立区、乡人民代表会议制度。在农村人民公社建立过程中，结合实践经验制定《农村人民公社条例》，规定民主办社、民主兴社。在企业，领导工人进行企业民主化改革，吸收工人参加工厂管理，建立工厂管理委员会和召开职工代表会议。因此，在城市建立起了广泛的群众性自治组织如居民委员会，在农村建立起了村民委员会，有利于把广大基层群众有效组织起来。在和平的经济建设年代，党和国家代表最广泛人民的利益，进一步扩大海内外一切拥护社会主义制度和一切热爱祖国的统一战线组织，利用一切资源来调动人民的经济建设的积极性和主动性，也赢得辉煌的国家建设成就，成为世界政治经济格局中的重要一极。当然，这些成就也源于：不论是国家层面还是民众层面，对于国家权力进行监督和约束的努力也一直没有停止。
二、四代国家领导集体对人民民主的继承与拓展
（一）毛泽东的人民民主专政思想和政治影响。毛泽东早在新民主主义革命时期就明确指出：“我们共产党区别于其他政党的一个显著标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不能脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导负责的一致性；这些就是我们的出发点。” [14]毛泽东精辟地论述过，因为中国的社会结构和阶级状况，决定了中国既不能选择以资产阶级专政为直接取向的民主共和，也不能选择苏联式的以无产阶级专政为直接取向的民主共和，而只能建立以无产阶级为领导力量的多阶级联合的民主共和国，建立“革命民众合作统治的国家”和“各革命阶级的联合统治” [15]的国家。1945年4月，毛泽东在中国共产党第七次代表大会上作《论联合政府》的政治报告，“建立一个以全国绝对多数人民为基础而在工人阶级领导下的民主联盟的国家制度，我们把这样的国家制度称之为新民主主义的国家制度。” [16]在新中国成立前夕，为了纪念中国共产党建党二十八周年，1949年6月20日，毛泽东又发表了《论人民民主专政》一文，“客观地讲，中国共产党提出的‘人民民主’这个概念，比列宁习惯用的‘无产阶级民主’这个概念，更符合社会主义本质要求。中国社会主义政治发展的正反方面经验教训，也充分证明了‘人民民主’这个概念在社会主义实践中的科学性。” [17]因为从列宁的“无产阶级民主”到毛泽东提出的“人民民主”，国家统治依赖的阶级基础更加广泛，团结一切可以团结的力量，尤其对于新政权的统一和巩固，当革命的对象基本被消灭之后，人民内部的矛盾要比根本对立的敌我矛盾认识更符合当时中国的实际情况，也更有助于吸纳民众参与到新中国的建设中来，走出革命和专政的思维束缚。“人民民主”的本质就是劳动人民的统治，新中国的成立意味着人民开始掌握政治权力，也即是说人民当家做主真正变为现实，这也为人民民主的实现提供了首要前提，也就确立了我国的国体是人民民主专政，新中国也正是在这个思想的指导下建立起人民民主专政的政权或人民民主共和国的政治制度。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会批准通过了新中国的第一部宪法，以根本大法的形式把人民民主专政的国家制度确定下来，同时规定了人民的基本民主权利，也意味着人民的各项权利有了宪法的保障。可见，进入社会主义建设时期，毛泽东一如既往地注重关心人民的利益，而且具有最高宪法提供的保障。他也特别强调“一定要每日每时关心群众的利益，时刻想到自己的政策措施一定要适合当前群众的觉悟水平和当前群众的迫切要求。凡是违背这两条的，一定行不通，一定要失败。”[18]在20世纪50年代中后期，权力高度集中的政治体制及官僚主义破坏了刚刚建立起来的基层民主。党的八大在反思体制弊端的基础上，提出要反对官僚主义，发扬人民民主，加强基层群众对政府的监督。“必须加强人民群众和机关中的下级工作人员对国家机关的监督。必须鼓励和支持由下而上的批评和揭露。”[19]尽管后来的反右斗争的扩大化和“文革”运动对法律和政治秩序带来了很大的破坏作用，但也从反面教训上积累了到底该如何推进人民民主制度化建设。毛泽东利用基层，发动群众，眼睛向下看的精神实质是一以贯之的，并把人民民主专政作为国体牢牢确立下来，这些是毛泽东思想留给我们宝贵的精神财富。
（二）邓小平的人民民主思想与民主改革。邓小平也反复强调共产党的宗旨就是全心全意为人民服务，非常求真务实地把工作重心调整到解放和发展生产力上，推进改革开放全面深入发展，大力提升人民的生活水平，以先富带动后富，最终走向全面富裕，实现国强民富的伟大目标。
1978年12月13日邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中指出，“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。不但应该使每个车间主任、生产队长对生产负责、想办法，而且一定要使每个工人农民对生产负责任、想办法。” [20]既强调人民参与民主的必要性，也认识到“文革”中“广场式大民主”的不足，强调“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫作‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。” [21]通过制度化的方式处理好基层群众与领导精英二者之间的关系，为改革开放的深入提供了有力的智力支持和制度保障。
1980年，邓小平在答意大利记者奥琳埃娜·法拉奇的提问时说：“我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。” [22]看得出邓小平要从传统人治向现代法治民主转型的重大决心。
1981年6月，党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，明确提出发展基层民主的思想。指出：在基层政府和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。
1982年10月党的十二大提出扩大基层民主的任务：“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展各个企业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。” [23] 1982年宪法确认了农民创造的“村民委员会”的法律地位，明确定义为基层群众性自治组织。
1987年党的十三大制定我国政治体制改革总体计划，特别对基层民主制度化改革做出规划，并且特别强调积极意义上的基层民主参与。“使各种群众团体能够按照各自的特点独立自主地开展工作，能够在维护全国人民总体利益的同时，更好地表达和维护各自所代表的群众的具体利益。群众团体也要改革组织制度，转变活动方式，积极参与社会协商对话、民主管理和民主监督，把工作重点放在基层。” [24]发动群众，利用基层是中国共产党一贯的传统，通过基层民主的制度建设更好地服务于国家建设的大局。“基层民主生活的制度化，是保证工人阶级和广大群众当家做主，调动各方面积极性，维护全社会安定团结的基础” [25]；“必须抓紧制定新闻出版、结社、集会游行等法律，建立人民申诉制度，使宪法规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权力和自由的行为。必须指出，在一些部门和基层单位中，封建家长式的领导仍然存在。为了破除这种状况赖以存在的条件，应当制定促进人员合理流动的法规，建立劳动仲裁制度，积极推进公共福利事业的社会化。” [26]这些措施为人民民主的深入开展指明了方向。
1992年党的十四大提出基层民主发展的办法是以基层群众性自治组织为基础向前发展，“加强基层民主建设，切实发挥职工代表大会、居民委员会和村民委员会的作用。强化法律监督机关和行政监察机关的职能，重视传播媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下。” [27]可见，邓小平对人民民主的发展突出体现在：以非常求真务实的态度把人民性落实在切实改善生产力水平和提升全体人民的生活水平上来，确立了城市居民委员会和农村村民委员会组织的法律地位，使贯彻人民民主有了组织保障，也特别强调人民民主制度化行使监督制约作用的必要性，这些使得制度化的中国式民主日趋呈现。
（三）江泽民的人民民主思想及制度化推进。如果说毛泽东突出强调了人民的重要性，邓小平突出强调了人民民主制度化的重要性，江泽民则突出如何贯彻落实民主监督的制度和民主参与的实践，强调必须规范各权力机构的权力关系，以宪法为标准，一切权力主体必须在宪法的范围内活动，按照法律的程序行使权力，建设法治国家。党的十五大明确基层民主是一种直接民主形式，并认为它应该是社会主义广泛的民主实践，号召各个有可能的基层主动实践它，同时对基层民主实践中出现的一些具体问题做出指导，“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。城乡基层政权机关和基层群众自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督……坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度，组织职工参与改革和管理，维护职工合法权益。坚决纠正压制民主、强迫命令等错误行为” [28]。在这之后，中国基层民主建设向前迈进了一大步，特别是各基层单位开展村务公开、政务公开、厂务公开、校务公开等活动，推进了基层民主的制度化建设。并且，党的十五大特别提出了建立对权力的制约制度问题：“我们的权力是人民赋予的。要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。坚持公平、正义、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一。加强对党和国家方针政策贯彻的监督，保证政令畅通。加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩知法犯法、贪赃枉法。” [29]人民民主对于党和国家权力行使的监督更加广泛和切实有效，党和国家也更加自觉地意识到接受人民民主监督的必要性。党的十六大报告明确提出：“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。” [30]理顺政党与国家的关系，更好地发挥民主的监督功能，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制……保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋福利” [31]，再次重申了人民的意志与福祉是国家政治统治合法性基础。党的十六大报告还指出，“完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制” [32]，这是决策过程中扩大群众参与、制约政府决策权的一个实际做法，以使重大决策更加科学化、民主化和法制化。
进入21世纪以来，江泽民的人民民主思想的最新表述也体现在三个代表重要思想上来，其中之一就是代表中国最广大人民的根本利益。“最重要的是必须考虑并满足最大多数人的利益要求，这始终关系党的执政全局，关系国家经济、政治、文化发展的全局，关系全国各族人民的团结和社会安定的全局。最大多数人的利益是最紧要和最具有决定性的因素。” [33]中国共产党与时俱进，不断包容和吸纳新的社会积极力量，扩大党的群众基础，因为在十六大召开之前，“在大量具有先进生产力的生产领域和经济组织里，党的组织是空白，如全国300万家私人企业组织，1500万个个体企业，就业人数13000万，绝大多数没有党的组织。正如江泽民所说，如果执政党与这13000万人没有联系，如何了解他们的利益和要求。” [34]因此，党的十六大报告指出：“我国工人阶级队伍不断壮大，素质不断提高。包括知识分子在内的工人阶级，广大农民，始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义事业的建设者，对他们的创业精神都要鼓励，对他们的合法权益都要保护，对他们中的优秀分子都要表彰，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。” [35]并把这些人看作是社会主义建设者的提法通过修宪程序写入宪法，使他们的权利得到了最高宪法的保障。江泽民还进一步指出：“正确认识和处理各种利益关系，把个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益正确地统一和结合起来，把最广大人民的切身利益实现好、维护好、发展好，把他们的积极性引导好、保护好、发挥好。只有这样，我们的改革和建设才能始终获得最广泛、最可靠的群众基础和力量源泉。” [36]可见，我们党和国家一切工作的重心和归宿都是为了满足最广大人民的利益，并在十六大报告中对全面建设小康社会的战略目标作了明确的阐述：“我们在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”[37]为了进一步推进中国社会主义民主的进程，党的十六大提出了以政治文明为指导思想的现代国家的民主建设思想：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。” [38]私营企业主作为社会主义建设者的提法，以及对实际一切政治文明成果的接受和贯彻落实，都进一步扩大了人民的群众基础，也有助于推进中国民主政治的进程，更好地保障人民民主权利的实现。可见，江泽民时代不仅从法治国的建设层面贯彻人民民主的政治参与实践，也与时俱进地进一步扩大了人民的群众基础，进一步解放了思想，以社会主义建设吸纳广大私营企业等新生社会力量。
（四）胡锦涛的人民民主思想及其拓展。突出强调以人为本，改革开放的成果为全体人民所共享，更加注重社会分配的公平正义。胡锦涛在十七大报告中郑重指出：“必须坚持以人为本。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享” [39]，使改革开放的红利为全体人民所共享，积极推进公共服务的均等化进程，真正让老百姓享受到各项应得的福利。他并在十七大对全面建设小康社会进行展望：“我们这个历史悠久的文明古国和发展中社会主义大国，将成为工业化基本实现、综合国力显著增强、国内市场总体规模位居世界前列的国家，成为人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善、生态环境良好的国家，成为人民享有更加充分民主权利、具有更高文明素质和精神追求的国家，成为各方面更加完善、社会更加充满活力而又安定团结的国家，成为对外开放、更加具有亲和力、为人类文明做出更大贡献的国家。” [40]并具体强调：“实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，一个突出的特点，就是要贯彻以人为本的理念，顺应各族人民过上更好生活的新期待，注重解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题。我们要坚持立党为公、执政为民，坚持以人为本，在发展的基础上，着力改善人民经济、政治、文化、社会权益，维护社会公平正义，努力使全体人民学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居，动员广大人民群众以更加饱满的热情为全面建设小康社会而团结奋斗。” [41]这显然是要求逐渐从选择性的福利政策向适度普惠的福利政策转化，把亲民的政府形象贯彻到底。胡锦涛在中国共产党成立90周年的大会上的讲话指出：“坚持为了人民、依靠人民，诚心诚意为人民谋利益，从人民群众中汲取智慧和力量，始终保持党同人民群众的血肉联系。” [42]这不仅是从已有革命和建设中总结出来的法宝，也是未来需要长期坚守的根本原则。胡锦涛在党的十八大报告中明确指出：“全党必须牢记，只有根植于人民、造福人民，党才能始终立于不败之地；只有居安思危、勇于进取，党才能始终走在时代前列。” [43]并在十八大报告中首次提出“全面建成小康社会”，给全国各族人民极大的鼓舞，即“我们要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化，全面把握机遇、沉着应对挑战，赢得主动，赢得优势，赢得未来，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。” [44]可见，胡锦涛的人民民主观更多是把民主与民生紧密联系起来，在福利分配上确保公平正义、确保人民更加均等地享受到改革开放的成果，以确保小康社会的总体目标早日实现。另外以人为本的执政理念也是想从传统的民本政治思想资源中开发出与现代民主接榫的契合点，以满足传统政治文明的现代转化。
三、进一步完善人民民主
通过对世界范围内现代国家所进行的民主道路的考察发现一个非常值得重视的问题：现代国家都把民主国家作为建设的目标，并以民主驱动现代国家的进程。然而，国家建构与民主发展的非均衡性，甚至对立，使得选择民主容易而巩固民主困难，或者假民主之名而行专制之实，使民主发展滞后，现代国家建设畸形。国家构建与民主选择二者之间的现实张力，遮蔽了二者之间的有机融合。在中国的具体体现就是如何处理好民主集中制和人民民主制二者之间的张力，如何把二者有机地统一起来。“这个关系在全能时代曾经被强制地统一在一起。在后全能时代，随着中国社会的改革开放，人民民主制度的各种实践形式，诸如各级人民代表大会的选举制、基层民主、乡村自治等获得了充分发展，它们所遵循的政治逻辑与共产党的民主集中制的政治逻辑产生了分歧，甚至出现了重大的裂痕。如何平衡这两种民主制度的关系，就成为30年中国后全能时代政治改革的核心问题。直到如今，这个问题不但没有得到解决，反而越来越具有攸关性的意义，成为摆在执政党面前的一个根本性问题。思考当代中国的民主政治理论一定不要忘记，它们背后所指向的，实际上都是如何处理人民民主制这样一种国家体制与民主集中制这样一种共产党体制之间的二元张力问题。” [45]中国的国家建设和民主建设的经验表明，坚持党的集中领导体制来推行人民民主的发展道路构成中国现代化的重要经验，共产党通过与时俱进的自身建设，不断保持自己的人民性、先进性与代表性，提高执政能力建设和探寻现代国家建设的基本规律。既保证重大决策能够集中并有效得到贯彻，使得发展战略与改革政策具有长期性和连续性，又充分地调动广大民众积极参与，积极挖掘社会潜能，开发人力资源，坚持发展依靠人民、发展为了人民的改革方向，保证人民共享改革发展的成果，走出一条具有中国特色的人民发展道路。中国共产党人既看到了民主对于推进现代国家成长的重要性，同时又看到民主道路的曲折性而选择稳健的民主化道路。
当然，这也受到一些专家学者的批评，认为中国的现代国家建设经济成就辉煌，而政治体制改革明显滞后，民主政治进程缓慢、停滞甚至回流。我们检视这类观点发现，民主化是世界各民族国家的整体趋势，可以理解这些人的急切心理，但民主如何运行、如何成长和如何巩固等是很复杂的问题，我们一定不能把它简单化处理。否则，过于草率的民主选择可能会导致被煽动利用、秩序恶化和民主的倒退，世界范围内的四波民主化浪潮的回流与反复，突出展现了后发国家在民主化道路上的艰辛历程，也给我国的民主化道路提供了诸多的历史教训。
尽管民主的理想、价值非常鼓舞人心，但民主的转型与巩固，除了靠民主带来的激情，更需要国家与民众的政治理性，民主的有序化和制度化就显得尤为重要。即在完成国家的基础性的制度建设和确保国家政权稳定的前提下推进民主，自上而下的“党内民主”和自下而上的“人民民主”双轨驱动，以“党内民主”带动“人民民主”，以“人民民主”提供中国民主转型的群众基础，又以国家主导的民主化来确保中国的民主道路具备秩序保障。
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