通过第二节对我国国家与社会的关系的历史考察，我们理出一条清晰的线索：传统帝国时期，王朝政治与宗法社会相互支撑。随着帝国向现代国家的转型，传统社会受到冲击而瓦解，在毛泽东时代，通过国家动员社会，把社会组织起来，社会国家化是其鲜明特征。邓小平时代，社会从国家中适度分离出来，进入新权威主义时代。进入21世纪以来，社会建设变得突出，国家建设的目标融入和谐社会的构建中来，让社会更好地自主生长，共筑生态文明的美好家园。可见，国家权力源自于社会的赋权，国家建设最终目的也应该回归到美好社会的构建上来，正是沿着这种正反合螺旋上升的规律推进我国国家与社会关系的演进。我们视线投向社会这个大方向没有错，但是在“千年未有的大转折”的社会变革时期，必然存在诸多不确定性风险和危机，如果不能正视社会转型危机，必然引发国家治理的危机。徐湘林教授认为“转型危机主要是指经济和社会层面的，包括两个基本特征：（1）经济和社会关系发生重大结构性变迁从而产生了大量的经济和社会的矛盾和冲突；（2）这些矛盾和冲突不能在经济领域和社会领域自我矫正，需要国家通过各种治理手段进行干预”[31]，表现为“历时性问题现时性处理”的难题，传统、现代甚至后现代问题交织并存。也有人总结为“现代化痛楚”、“发展性危机”和全球化时代“风险社会”的到来等等说法。导致多元价值竞争、礼乐崩乏和精神家园的失落；利益分配不公、群体性事件频发、社会动荡和失序，等等，即国家治理危机。徐湘林教授也把它定义为“作为治理者的政府（国家）在特定时期无法有效地对社会矛盾和冲突进行控制和管理，进而严重地影响到政府统治能力的一种状态。国家治理危机也包括了两个基本特征：（1）其危机不是指由某些重大事件引发的政治紧急状况和不稳定现象，而是指国家治理所出现的体制性困境，即多方面的和大范围的国家治理职能的衰退和弱化；（2）国家治理体制存在着不可克服的严重缺陷，而且体制僵化自身无法进行有效的调整” [32]。国家治理危机就表现为治理的主体的决策权威和国家能力出现体制性衰退和系统性危机，治理的功能部分失效甚至整体僵化，使治理的主体不得不主动或被动地进行治理体制的变革，以实现治理功能的转型，从而挽救和维护国家治理的权威，巩固国家治理的合法性基础，提高治理的绩效，寻找新的国家治理模式，走出治理的危机。如果国家治理出现体制性危机，那后果就非常严重，如果能够尽早发现和解决危机，把危机纳入制度化渠道中进行体制内消解就并不可怕。目前，我国转型社会的危机具体表现如下：
一、危机频发与制度滞后
社会转型以启蒙公民权利为核心，公民权利又很大程度体现为合理利益诉求的满足，这尽管激发了人们的主动性和社会的活力，但对于合理利益的主张也引发利益诉求的多元化。按照亨廷顿等人的理论，“在缺乏组织资源和制度资源的社会里，权利的复苏与欲求的满足之间的巨大落差是革命的诱因”[33]。这也是后发展国家充满秩序混乱的重要原因。因为客观上多元利益达成一致的满足不管是在实体上还是在程序上都是难以实现的，更何况，社会强势的权贵阶层更有途径优先满足本阶层和集团的利益，合理利益被忽视、甚至被公开剥夺，贫富二元分化加剧，贫者愈贫、富者愈富的“马太效应”导致社会分化结构化，社会特权阶层、利益集团的出现。一方面是大量的下岗工人和农民工的惨淡的生活境遇，另一方面是权力新贵和财富新贵们奢侈靡乱的互相攀比。还有财富资本与权力资本的结合，权钱勾结，“地方政府公司化”倾向严重，公共权力的公共性与权力行使的私有化之间的矛盾加剧，再加上行使权力的暴力机关（执法部门、警察）的权力滥用和暴力执法，导致社会“仇富”、“仇官”、“仇警”的群体性事件频繁爆发。“根据有关部门的统计，从1993年到2009年，全国的社会群体性突发事件从每年的8709宗增加近9万宗，涉及人数也从70万增加到300多万人。”[34]尤其21世纪以来，“泄愤性群体性事件”明显要比“满足直接利益诉求的群体性事件”增多，社会影响的波及面也更广，诸如安徽“池州事件”、四川“大竹事件”、湖北“石首事件”和贵州“瓮安事件”等均属于“泄愤性群体性事件”。这些“参与者与事件的直接诱因或导火索并无利害关系，甚至与当事人素不相识，属于无利益相关方。他们参与实施群体性事件，从表面上看是对处于弱势地位当事人的同情、对政府或警方处置方式的不满，但从深层次分析却源自对当地施政偏差所造成的问题和矛盾，以及社会分配不公、官员腐败堕落、环境污染加重等现象的不满”[35]。“直接利益诉求性群体性事件”通过加大维稳经费的投入，对利益受损方进行补偿，相对来说还容易解决。而对于越来越多的“泄愤性群体性事件”由于目标不明确，或者说它是对根本性的社会体制的不满，解决起来更困难。而且通过直接经济利益补偿的“矫正性正义”并不能根本上解决群体性事件，这必然诉求到对制度建设的重视上来。然而，中国近三十多年危机驱动型的政治体制改革具有明显的滞后性。尽管上至作为社会主义建设的总设计师的邓小平，下至基层地方政府越来越重视制度建设在转型社会治理中的作用，然而，制度的不健全和立法的短缺是各行各业人们的普遍共识。另一方面，即使有法律制度存在，但“有法不依”、“执法不严”现象普遍，权大于法，法治观念淡薄，人治传统依然严重。具体表现在制度执行层面的政策变通普遍，即使是好的制度，由于在执行环节的歪曲而得不到很好地贯彻落实，使制度流于形式。制度滞后、有令不行或制度变通执行，导致的严重后果是人们对制度的信任危机，期望把危机纳入制度化渠道中解决的难度就会加剧。
二、权威治理与分权自治的央地博弈
央地关系此消彼长的博弈关系是个历史的老问题，也是一个永恒的关于权力授予与行使的政治问题。因为高度计划的经济体制打造的全能型政府由于理性计划能力的不及，不利于调动和激发多样性的地方活力而成为不得不改革的突破口。中央只有对地方“分权”和“松绑”式改革才有助于极大地发挥地方的积极性，有学者论证，实际上，中国央地关系上选择“政治上单一制、经济上联邦制”[36]的复合制，有效地发挥了中央和地方两个积极性。然而，如何确保中央和地方都能实现积极性在现实中的确难以做到，中央与地方的动态平衡机制也更多的是作为一种理想状态被期待，仅从改革开放以来的央地关系的博弈就能得到很好的证明。20世纪80年代末“财政包干和分灶吃饭”的改革带来地方“诸侯经济”和尾大不掉的局面，中央权威下降，中央政府成为“悬崖边的政府”[37]。通过20世纪90年代开始的分税制改革，中央财政吸取能力逐渐增强，中央对资源权威性再分配能力得以实现，中央权威也得到加强，然而，地方政府的积极性受到严重影响。这是因为：首先，在激励机制上出现激励乏力的困境。分税制“1:0.3”的中央对地方的税收返还激励机制在实际的操作中并不利于激励地方政府上缴更多的税收。[38]因而，地方政府宁肯放缓地方经济增长的步伐，降低锐意改革的势头，选择按部就班，不愿做“枪打的出头鸟”。其次，分税制的制度设计出现漏洞。表现在中央财政转移拨付制度上。一方面是“分蛋糕”的困难，助长了不少贫困地区地方政府“等靠要”的现象，行成高度依赖中央财政的局面，这也出现争戴“贫困县”帽子的怪现象，助长了地方政府把很大精力放眼于争夺项目的拨付上，而忽视地方经济的增长和地方事务的治理，导致地方呆账、坏账严重。另一方面财政转移拨付的项目审批制度也导致“跑部钱进”的部门腐败现象严重，因为“项目发包”逐渐演变成“设租寻租”，上级项目审批部门难以避免在批复中的主观性，下级项目申请部门则会千方百计地利用审批过程做文章，各种社会关系和各种手段被挖空心思地开发利用，“跑部钱进”的俗语就是其生动的写照。再次，被扭曲的制度使地方政府疯狂寻求体制外收益。中央政府财权上收，事权事责下放，从上到下层层施压的“一票否决制”，诸如“环境治理的一票否决”、“社会维稳的一票否决”及要求地方政府提供更多的优质公共服务等等，这些都使得在体制内难以获得财政支持的地方政府只能靠寻找体制外的资源，诸如地方政府通过卖地获得财政收入，成为房价居高不下的罪魁祸首之一；也使地方政府公司化倾向严重，“掠夺型地方政府”和“勾结型地方政府”比较普遍，导致越到基层，老百姓对地方政府的评价越低，带来严重的政府信任危机。
央地此消彼长博弈关系的根源在于：“从权威体制的角度，中央政府权威需要以严密有效的组织制度和观念制度维护之，体现在权力、资源的向上集中，并通过中央政府政策指令在日常工作中的贯彻落实而延续和强化之。但从组织有效治理的逻辑来说，权力、资源和治理能力应该放在有效信息的层次上，即加强基层政府的能力，而这一思路与权威体制的基本原则相悖，产生了紧张和冲突。而这一矛盾冲突正随着中国社会的多元发展而日益明朗化、尖锐化”[39]。
三、民主化与市场化的共振危机
民主是个好东西，但是“不良的民主”带来的社会危害表明人们也要为所选择的民主付出惨重的代价。其一，对民主价值的扭曲，带来自然的社会分化，使社会过度“碎片化”。民主所倡导的自主、自由、平等价值，极大地提升了人作为主体而存在的价值。然而，由于民主在传播过程中的“歪曲和煽动”以及人们对民主的认识误区，自主与自私、自由与放任、平等与平均总是出现很大的混淆，把自主当作一切以自我为中心、放任无节制地任意侵犯别人的自由、抹杀人是差异性存在的本质而去追求绝对的平等，这些对民主价值面目全非的曲解使民主沦为追求个人自私自利欲望满足的工具和幌子。如果这样，民主释放出来的自主的社会空间，不仅难以培养出自主的公民和自发的秩序，反而刺激欲望的膨胀、加剧社会的矛盾、激化社会冲突，这是对民主价值的曲解带来自然的社会分化。其二，政客利用民主这张“政治牌”所带来的人为的社会分化，使政局动荡，浑水摸鱼，赚足好处。在转型国家，政党林立，甚至在一夜之间就冒出成百上千、形形色色的政党，民主成为几大权力精英玩耍的权力游戏，权力被精英阶层所操纵使得民主进程陷于困局，不同的权力精英通过各种手段欺骗民意、操纵民意、型塑民意，代表全体利益的民主政治沦为局部利益代表的精英政治。由于民主化是政治权力资源的重新分配，各种政治派别常常利用国家机构和公共资源来寻求政党的特殊利益，由此展开激烈的权力斗争，造成国家政权的频繁更替以及政策的不连贯性，严重的甚至引发内战、叛乱、割据、种族屠杀等——这些对经济增长和民主发展的负面作用不容忽视。
市场化带来的社会分化主要是财富差距的巨大差异引起的，市场化一方面激发社会活力、使资源要素达到最佳配置，另一方面，也刺激人们的各种欲望，繁华背后的浮华。其一，唯利是图的市场秩序使人们对市场充满了担忧恐惧。尽管市场带来一个物质极大丰富的时代，但是同时也带来一个充满着恐惧和担忧的时代。一个金钱社会和消费社会的成长使得人们为了利益的索取可能会不择手段，恶性竞争，恶性循环，使得人际关系恶化，市场的唯金钱至上，尔虞我诈无情地挑战着人们的道德底线，假冒伪劣、有毒有害食品四处蔓延，危及人们的生命健康权益，没有法治的市场暴露其弱肉强食的“动物丛林法则”。市场化在积累财富、改善人们生活的同时，也在自掘坟墓，耗尽资源，森林、草原、湖泊和珍稀动植物都因为市场的过度蚕食而导致巨大破坏甚至枯竭，环境的严重污染甚至难以再复，导致人与自然紧张，这些就使得人们赖以生存的精神家园和物质家园都面临着沦落。这种狭隘利益引发的社会分化和弊病丛生是自启蒙运动以来世界范围内普遍存在的生存危机和主体性危机。其二，冷酷无情的市场催生权富新贵，加剧贫富分化，并导致结构性的社会不公。资本的拥有者总有能力滚雪球式使财富呈几何倍数增长，催生的利益集团使市场形成垄断，财富又绑架权力，巩固和扩张资本积累，从而也使社会贫富差距成为结构性的社会矛盾难以撼动。
无论是民主化带来的社会分化，还是市场化带来的社会分化，都可能导致社会的急剧变动。然而，绝大多数的发展中国家都面临着“历时性问题共时性解决的难题”，民主化与市场化同时进行，社会急剧的变革带来的双重振荡使得在政治上还不成熟的政府难以控制，出现大的社会失序，经济上难以出现持久的繁荣，民主政治也出现回流甚至倒退，沦为军人专政的政体。
四、运动治理与法理治理的抉择
运动治理即自上而下的按照政治动员方式来制定或更换政策、动员资源、推广实施政策意图，因此有着随意性、非常规性的特点。在新中国成立前三十年非常流行，诸如“三反五反运动”、“反右运动”、“四清运动”、知识青年“上山下乡运动”、“批林批孔运动”等等，在“法律虚无主义”的时代，运动治理成为主导。改革开放以来，尽管逐渐从运动治理走向法理治理，但由于运动治理短频快的特点，也为了突出某一时期工作侧重点，取得治理的绩效，仍时常被中央政府以政策替代制度的方式所采用。诸如中国对犯罪治理的“疾风暴雨式”严打政策、举国体制的“计划生育”政策、“全民奥运”的体育狂热以及运动式的高校扩招政策等，从整顿金融市场混乱，整治市容市貌，整治单位小金库，到安全生产等各个领域也普遍存在。我们在反思这些政策的共同点时发现：这反映出政策决策者思维中的惯性，以为借助中央的权威，倾全国之力没有办不成的事情，然而，短期的成效由于政策的反弹而收效甚微，甚至愈演愈烈。“短暂的高度政治动员可以有效于一时，但代价极大，难以为继。在中央政府高压政策下，地方官员噤若寒蝉、手脚束缚，难以因地制宜地解决当地问题，权威体制与有效治理的矛盾随之积累延续。久而久之，这些矛盾紧张逐渐明朗，危机四起。”[40]这是因为运动治理为了追求治理的效率，选择严惩高压和“一刀切”的模式，使纷繁复杂的社会问题简单化处理，难以满足不同群体的利益诉求，既可能导致资源和金钱的巨大浪费，也常常被西方抨击为践踏人权，更坏的结果有可能是政策的执行者为了追求政绩工程，而制造虚假事实，掩盖社会矛盾，使社会问题根本没有得到解决，反而“数字出官员”而使个人得以晋升，成为满足个人欲望的工具。鉴于过去政治运动，尤其是“文革”造成的社会秩序混乱以及政治运动给社会发展带来的巨大代价，邓小平反复强调不搞过去那种大规模的群众运动。如1981年3月邓小平在《关于反对错误思想倾向问题》中指出：“纠正‘左’的倾向和右的倾向，都不能随意上‘纲’，不要人人过关，不要搞运动”[41]。1981年7月，在《关于思想战线上的问题的谈话》中指出：“对待当前出现的问题，要接受过去的教训，不能搞运动……批评的方法要讲究，分寸要适当，不要搞围攻，搞运动。”[42]
“运动型治理的权威基础与法制、科层制的理性权威迥然不同。运动型机制的纠偏、修补能力，其前提是魅力型权威的存在和不断强化，即权威体制的权威可以中途修改游戏规则，自上而下的部署安排有着任意性而不被质疑。而这就要求中央政府持有强制实施的权力。国家要保持‘纠偏’的能力和任意性，不但需要组织上的政治动员能力，而且需要为这种自上而下的干预提供观念基础。上级检查、严打查处、贯彻学习等运动形式恰恰在不断强化魅力型权威，削弱理性权威的基础” [43]。而法理治理则要求遵循把社会矛盾冲突纳入法律制度的渠道中来解决，尊崇法律权威，以法律理性来规约人们的恣意妄为或想当然的臆断。但由于法理治理需要逐渐健全法制，尊崇制度权威的心路历程也需要长期培养，而决策者在“摆平就是水平”的评价体系激励下，一次又一次回落到运动治理的老套路中去，期望“快刀斩乱麻”，忽视法律程序，政策高于法律的现象甚至被称为社会管理创新，诸如重庆的“社会治安的综合治理”模式。尽管运动治理还可能会延续或回流，但法治国建设进程势不可挡，源于几次里程碑式的重大推动，诸如十五大“依法治国”写入党的报告，明确提出依法治国的基本方略，将过去“建设社会主义法制国家”的提法，改变为“建设社会主义法治国家”，着重强调了“法治”的价值，并于1999年将“依法治国”写入宪法，普法和践行法律的实践日益使法治观念渗入民众的心田，法治国的建设大踏步前行。2002年新中国成立以来最大一次修宪，大大提升宪法的权威和人们的规则意识，人们不再“谈法色变”，而是越来越学会运用法律武器来维护自己的合法权益，各种法律得到健全完善和及时颁布制定，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系。习近平总书记在党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国；到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。接着在党的十八届三中全会首次在党内文件提出“国家治理体系与治理能力现代化”，遵循现代化逻辑的国家治理理念得以深化，突出制度文明是国家治理现代化的关键所在，强调建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，并且坚持法治国家、法治政府、法治社会同步建设，这次全会提出的改革任务就是到2020年形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。党的十八届四中全会做出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，“对全面推进依法治国作出了全面部署，一是提出坚持和拓展中国特色社会主义法治道路；二是提出全面推进依法治国的总目标和工作部署；三是提出推进依法治国的重点任务是着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加强法治队伍建设，推进法治领域的改革等”[44]。从总书记在这几个党的重要文件中一再重申法治国建设的重要性，并对其做出精心部署，可见中央的决心和魄力，依靠法治来治党、治国、治社会，规范权力的运行，揭示了未来中国政治发展的基本走向，从运动治理走向法理治理是必然选择。
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