强化中国国家自主性实现有效的国家治理

综观全文，把研究的对象锁定在中国从传统向现代转型的一百多年的历史大跨度下，以国家自主性理论来检视中国的国家建设。探究了何谓国家自主性，国家自主性在一个超大国家的社会转型中到底起到哪些作用，何种国家自主性能够有效地促进国家的现代转型，并能保持国家的持久稳定繁荣。

一、对于超大国家的社会转型国家自主性扮演的作用

（一）作为伦理共同体而存在的国家提供国家行动的合法性依据。对于作为超大国家的中国社会转型而言，“国家退却”是难以想象的，当然，我们是把国家理解为实体化的国家机器，还是赋予国家绝对的伦理实体，也直接关系到国家作用的发挥。对国家理解的这两个层面透视出国家内在的张力，但我们不能以实体化国家取代和淹没了作为伦理共同体而存在的国家。洛克给出了国家理性以限制性的规定，并以立法权制约行政权来设计制度安排，而在黑格尔那里“将国家作为绝对的伦理实体对待，使国家具有了控制性的力量，国家自身成为理性的象征，并提供给市民社会以德性规范和引导力量”^[1]。笔者认为，我们应该先赋予国家作为自主的伦理实体而存在，再考虑对其行为进行限制比较可行。因为人总是渴望过一种道德的生活，政教分离，“上帝死了”之后，人们精神家园总得找一个可靠的寄托，公共利益化身的国家最具崇高性。国家自主性就是国家可以依据“公共利益”垄断暴力性国家机器，以确保具有强有力国家行动的能力。国家自主性来源于国家的至上性、自足性和国家权威神圣不可侵犯性，也通过国族共识来凝聚不同族群，为全体国民提供对国家认同的心理基础，国家是一种精神象征，国家代表一种公共组织，国家也代表一套制度装置。也正是因为具有超越于个人和某一阶级的脱俗性，公共性和人民性是国家的本质属性，这是国家行动的依据和合法性基础。

（二）国家自主性作为“自变量”参与转型社会治理，提升国家治理的能力。超大国家的社会转型必然伴生复杂的社会问题，而又有谁能代表公共利益实施“整体性治理”呢？统一的基础性制度安排、统一的税制和统一的法律体系的确立又有谁能够供给呢？“改革开放成果共享机制”和“公共服务均等化”等权威性的分配又由谁来实施呢？……这些关系根本性和全局性的问题都需求国家作为“自变量”参与到政策议程的制定中来，也只有国家这一最具权威的组织能够担当此重任。当然，国家自主性不仅受制于独立目标的提出，还直接地与实现目标的能力有关。“国家自主性是指国家独立于社会自我决策的程度，国家能力是指国家通过社会执行其政策的能力。前者是在政策制定层面讨论国家有多大独立于社会的自由度，后者是在政策执行层面讨论国家通过社会达到其目的的能力”^[2]。支撑国家行动能力的要素很多，从外部自主性来看，就是要确保主权完整，国家尊严神圣不容侵犯，这是国家存在的前提，从内部自主性来看，构建精干又忠诚的官僚组织机构和对财政资源的吸纳和支配能力，都构成提升国家能力、有效实现国家自主性目标的坚实基础。斯考克波将国家定义为“以行政权威为首的并由该行政权威在某种程度上妥善协调的一套行政、治安和军事组织。任何国家都是首先和主要从社会索取资源，利用这些资源来创立和维持的强制组织和行政组织” ^[3]。这样，国家的强制力本身就意味着国家独立于社会的可能性，强制力是国家自主性的基础前提，强制力使国家在任何地方都至少是潜在地独立于社会阶级的直接控制，尽管这种自主性程度因具体情况而千差万别。同时，我们也要看到另一事实，即国家也可能被利益集团所绑架和支配，国家越是强大，越是偏离国家的公共性，代表的恰恰是利益集团的利益，从而导致表面上国家能力的强大而是以牺牲国家合法性为代价的。对于这种国家能力的提升是值得我们警醒的。

（三）发挥国家自主性的国家，治理绩效越加彰显，并实现从量变到质变的华丽转身，彰显公平正义。超大国家的社会转型找到了制度化治理的依托之后，也越来越显示其治国的能力和治理的绩效。这也就是说国家不是仅保持经济高速增长和物质财富增进这一单一目标，国家更为根本的目的是实现对国家的有效治理。尽管经济发展的目标可能会与对社会的综合治理的目标相一致，但也不能以唯物质主义的狭隘遮蔽国家所代表的公共利益和长远利益。公共利益是国家自主性的试金石，国家治理的绩效是国家自主性发挥好坏的客观标准。诸如我国随着分税制改革逐见成效，国家财富积累越来越强大，已有能力通过财政杠杆来宏观调控中央与地方的收支分配，减少东西部差距；也有能力积极推进社会保障制度的改革和完善，逐步实现由“选择性普惠社保”向全民覆盖的社会保障的转变，使社会的弱势群体也能够有尊严地活着，以确保“公共服务均等化”和“改革开放成果为全体人民所共享”。国家也积极推进社会文明建设，鼓励和推动社会管理体制创新，帮助老百姓实现从“单位人”向“社区人”的转变，以基层社区建设为依托，重塑具有多样性和充满活力的基层社会。如果国家自主性偏离公共利益，国家治理失败就会激起人民的反抗、引发国家统治的危机。转型社会积累的社会弊病如果等到社会自我来消解又将何等漫长，而且与转型社会相伴生的贫富差距倘若越来越结构固化之后，利益集团将使减少这种差距的改革越来越艰难，也只有国家愿意和必须出于公共利益的目的，发挥国家自主性对利益集团实行“分而治之”，才能更好地有助于打破贫富差距的结构化分化趋势。也有专家学者认为，改革开放前期，“经济建设是最大的政治”，时代发展到当今，应该转到“以社会建设为中心的最大政治”阶段，“把蛋糕分均”的改革要比“把蛋糕做大”的改革更艰难，但是这种基于心理的深度政治认同也要比基于利益交换的浅层政治认同更可靠、更持久。也有人指出公共服务均等化是现代国家的使命和政治合法性的新指向。

（四）不断提升国家自主性的认识和判断水平，在变动的世界把握前行的方向。在借鉴别国发展模式的过程中，保持和完善本国建设的自主性。国家发展道路模式对于任何一个国家的发展模式而言都没有终结，尽管对国家类型有不少学者已经进行模式化总结，诸如卡赞斯坦根据国家和社会各自的集中程度对国家类型进行划分如下：

国家和社会各自的集中程度^[4]

还有杨光斌教授按照法治（或共和）、民主与经济的基本标准，论证过可以把早发达国家的政治发展次序分为三种“理想类型”，即“美英模式”、“法国模式”和“德日模式”。他具体从比较政治学的视角对几个非常典型的国家发展模型总结为：“英国和美国沿着共和—经济发展—民主政治的秩序，法国则是民主—动荡—法治的秩序，德国和日本则是人格化权威结构—经济发展—国家失败—宪政民主的秩序” ^[5]。但是一方面由于各国先天资源禀赋的差异性，而使国家发展道路不具有模仿性，充其量只能是部分经验的借鉴而不能全盘照搬。另一方面，实际上即使是上述的所谓国家类型或国家模式比较成型的国家也都是相对的，也需要根据情势变更来调整国家战略。因此，在发挥国家自主性的过程中，国家也可能出现认识偏差，可能也会使国家的发展战略出现失误，这并不可怕。对于中国而言，尽管“国家引导的经济增长模式”带来中国经济持续三十多年的高速增长，但是对于这种模式的总结并没有达成共识，而且中国的未来走向何方也充满了不确定性，但有一点可以肯定的是：如何有效地把市场经济和社会自治吸纳到国家自主性发展的轨道上来，是确保国家稳步前行的关键。

因此，任何一个国家的发展模式都是自主性很强的差异政治，而且谁也没有能力确保国家发展朝着既定的目标前行，这也是政治发展具有很大的不确定性所决定的，差异政治和不确定性政治是人类不得不面临的政治难题，我们没办法简单照搬其他国家的发展模式，而且本国的发展模式也需因时调适、反思平衡。正是在这一层面上，有思想家认为“政治的本质是选择”^[6]。然而，选择的智慧也激励着人们勇往直前地探索何种政治生活是值得向往的生活。只要国家自主性能够不断运用反思平衡能力，国家取得非常高效的治理还是可期待的。尽管“公意”是难以言说的，但因为是客观存在的，遵循“公意”指导的国家自主性行为如果能够及时调整偏差、增强认识和判断能力，不断理解和趋向“公意”的行为尽管艰辛，但也是具有可行性的。这种信念的力量非常巨大，胜不骄、败不馁，只有遵循这种国家自主性观念，“国家引导的政治发展”才能更好地显示其巨大魅力。

二、何种国家自主性能够保持国家的持久繁荣？

无论是社会危机驱动型国家治理模式，还是国家为了追求一种良善的政治生活而选择的整体性治理活动，国家都在其中发挥极其重要的自主性作用，值得深入研究的问题就是国家选择何种自主性以便能够达到对社会有效治理的目的，从而保持国家的持久繁荣。笔者从“构建性自主”、“嵌入性自主”、“反思性自主”和“无为性自主”四个维度论证了国家自主性的四个层次。

（一）构建性自主：国族政治共识和政党制度化转型具有很强的构建性。从中国迈向现代国家伊始，就面临着如何从传统基于血缘身份和地域种族具有鲜明私人性的家国政治走向基于公民资格和政治共同体的鲜明公共性的国家政治这一根本问题。被现代民族国家冲击得体无完肤的旧中国如何重建国内政治秩序和从被奴役被殖民的地位中独立出来，先知先觉的梁启超最早提出了中华民族的概念，被建国之父的孙中山继承和发扬，在世界民族国家作为基本政治单元的世界政治格局中，中国完成民族国家的构建是第一要务，也即以主权观念和疆域意识来强化对国家的认同，只有国家具有强大的吸纳和动员能力才能具备强有力的国家能力，才能在世界民族国家之林中具有竞争力。这就要求从共同的生活经历、历史记忆、文化传统、价值资源和时代精神中挖掘新的元素构建和凝聚作为国族概念的中华民族，以此把一盘散沙的国民凝聚动员起来，从而转化成强有力的国家能力。尽管一些学者批判以国族来构建政治民族就是搞政治同质化，我们不赞同这种认识。因为尽管作为“国族”的民族概念是通过想象力构建出来的，但也不是凭空构建的，而恰恰是基于对族群主体的尊重，尊重多样性为前提的一体化，在族群交往与碰撞的过程中形成相互之间的认同，以及对超越各自族群之上的政治共同体的认同。也只有基于达成的“重叠共识”进行的“国族”构建才具有心理和文化认同根基。无论是对于像中国这样几千年没有间断的文明国度，还是对于像美国那样只有两百多年历史的移民国家，都面临国族不断重构的问题。当然，“对于今天的中国而言，现代国家建构的任务远远没有完成，国家认同的问题还遭遇到内部政治统一的难题、外部恶性竞争的困扰。同时，中华民族从文化民族转变成政治民族的任务也还没有完成。”^[7]这也说明国族构建是一个长期的历史过程。需要加强对中华民族认同的制度化构建，上升到法理型制度权威的高度上来，确保构建出来的国族具有稳健的法律主体资格。即具有整合族群认同差异、号召凝聚国家意识和代表国家在国际社会中赢得安全与发展的法人资格，从而避免民族主义被煽动和被利用的危险，使民族主义的情绪在理智的制度化框架下得以规训和引导，以便更好地服务于民族国家的历史使命。

不仅在战乱时期需要国家构建一个强大的政治共同体来凝聚人心和动员社会来实现国家的统一，而且在和平建设时期，掌握政权的执政党如何回应由于社会变迁带来的危机和冲突，实现政党的制度化转型，以国家意志来型塑政党意志，政党自我调适，以现代化政党的观念自我革新和构建，把政党的治国理政行为纳入现代宪政框架中来，构成现代国家建设的主旋律。对于国家基础性制度和结构需要国家自上而下的政治屋顶的构建，主导性政治力量（政党）的观念创新和制度变迁也直接影响到国家建设的序列，也体现在作为主导性政党自身的内在自主构建，探寻现代政党的执政逻辑与现代国家演进一般性规律的内在关联性。政党必须与时俱进，永葆学习和革新，以现代国家的逻辑来指导政党的执政活动，通过现代国家来重塑政党制度，从而来规范政党的活动。这也与亨廷顿警觉性的经验总结不谋而合：一是现代国家需要政党的主导，政党的主导又要求实现政党的自身制度化，以便通过制度化来领导现代国家的建设；二是政党制度仅仅是构成现代国家制度的重要组成部分，从属于国家制度，而不是政党制度替代国家制度，主要是通过政党领导来对现代国家进行选择和制度建构；三是后发展中国家应该从现代国家制度建设的角度出发首先去完成现代政党制度的建设。当然，对于建构性自主我们也要澄清几个误区：一是对于代表公共利益的主导性政治力量自主构建的不信任；二是把自主看成是绝对的自主而不是相对的；三是对于自主性构建期望一劳永逸地实现，容不得现代国家进程中的波折。

（二）反思性自主：动态性均衡机制展示国家理性的魅力。因为国家能力的有限性与国家权威的无限性之间不能同步，国家权力行使的向恶性和其所代表国家利益的向善性之间的张力也撕裂着国家。也即是说，我们一方面强调国家作为一个自组织系统拥有自己的目标和利益，另一方面，我们也要谨防国家这个自组织系统被某种社会力量所控制而偏离公共利益的目标，进而丧失公共性，这就是常说的“国家被俘获了”，而使国家遭到非议、甚至要求“国家退却”和“反抗国家”。这也是为什么近代启蒙运动以来，人们开始重点反思如何监督和规范国家的原因所在。在西方公民不服从的传统源远流长，在我国人民民主的道路选择也构成国家建设的主旋律。在新中国即将成立之际，民主党派的黄炎培与毛泽东的一次意味深长的谈话深刻地表达出共产党人推进现代国家走向长治久安的执政基础：正是依靠民主的选择走出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的王朝更替周期律，建设人民民主的共和国。人民民主汇集起来的民意也有助于国家的自我反思，防止思想褊狭，行为过激，及时调整国家的不当行为，使国家更好地沿袭着公共利益化身的方向前行。蒂利也正是从国家行为和公民需求的一致程度来测量和评价民主，具体说就是：“判断国家行为和公民所表达的要求的一致，必然包含四个进一步的判断：公民表达的要求得到满足的范围有多广？不同的公民群体感受到的其要求转化为国家行为是否平等？那些要求表达本身在什么程度上受到国家的政治保护？这个转化过程在多大程度上有双方（公民与国家）的参与？”^[8]可以看出蒂利实际上认为，不管民主最终以什么样的形式呈现出来，但最值得关注的是公民的民主需求与国家的民主回应之间是否具有内在的一致性。

再从国家经济管理活动本身而言，国家只有学会分权，让各种权力主体适得其所，政治权力紧缩、经济权力调整和社会权力回归，才能更好地维护和体现国家利益。事实上，中国一方面是行政权力高度集中的国家，行政权和人事权高度集中于中央，另一方面又是比较注重分权的国家，即使在计划经济时代，只要经济形势允许，就激励推动地方分权的改革。改革开放以来，我国逐渐摸索出在经济分权基础上的宏观调控的制度化建设道路。诸如采用分权化和更彻底的绩效考核，以及运用市场购买公共服务的方式来有效监督国家权力的行使，这些有益的尝试很好地补充了国家治理的不足，也充分调动了社会和市场主体的积极性。从国家自主性的程度看：当国家自主性不足时，国家就处于被利用、被奴役的地位，无法发挥作为公共利益“仲裁者”、“协调者”的作用；当国家自主性无限膨胀时，国家主动勾结，成为勾结型或掠夺型国家，这种“国家权力对于公众的偏离必然影响到其公共政策的制定，不受限制的官僚机构只对自己负责，可以任意推行一种自我扩张的政策”^[9]。“如果国家自主性强大到足以对市场进行任意干预，强大到对社会生活进行全面管制的程度，经济、社会发展的活力就可能被完全窒息，政治体系的发展也将走上专制的轨道，形成国家完全吞噬社会的局面”^[10]。无论是后发展中国家还是发达国家，国家的权力都不是在缩小，集权程度和扩权范围都在变大，国家自主性不论你是否承认，它都是客观存在的基本事实。如何在国家被强化的趋势下行使国家自主性呢？我们监测国家自主性很大程度上落实到对执掌国家权力的政府组织和公职人员的监督上。这些都要求把官僚队伍的行为和国家行为纳入受法治约束的渠道中来，而这还仅仅是外在约束机制，但也不得不面临一个制度设计的困境问题：谁来监督监督者。有学者一直批评中国没有像西方那样的宪法法院来行使违宪审查权，但难以回避的问题是：即使有了宪法法院，还是存在谁来监督宪法法院法官的权力这一问题。也可以反问是否有了宪法法院，国家的行为就能受到很好的监督呢？其实不然。事实上根本性的内在约束机制在于国家自主性反思平衡机制的确立，因为堡垒的坍塌往往更多源于内部的瓦解。很多思想家对于现代性张扬的“主体性危机”的批判是很深刻的，“对现代社会生活的反思存在于这样的事实之中，即社会实践总是不断地受到关于这些事件本身的新认识的检验和改造，从而在结构上不断改变着自己的特征……现代性的特征并不是为新事物而接受新事物，而是对整个自反性的认定，这当然也包括对自反性自身的反思。”^[11]因此，无论是主动接受人民民主的政治参与对国家权力运行的监督，还是对国家经济建设积累弊端的反思，只有把国家的行为纳入制度化规约的过程中来，把人民监督、经济分权和国家自我规约结合起来，才能不仅不会削弱国家自主性，反而会增强国家自主性能力。

（三）嵌入性自主：国家利用国内社会和国际社会来提升应对危机的能力。无论是新马克思主义者论证的“国家的相对自主性”，还是“回归国家学派”关于“潜在的国家自主性”，都没有把国家自主性推向绝对，事实上，自主性国家的建设是一个变量而不是一个常量，也会随着外在条件的变化而增强或减弱。嵌入性自主首先由伊文斯（Peter Evans）在1995年提出，这对于我们解决好国家与社会、国家与全球化之间的关系很有解释力。善于引导和利用社会权力的国家权力既能够大大降低统治的成本，也能够很好地增强国家统治的合法性基础。诸如托克维尔强调法律制度的社会治理功能，但更强调社情民意的社会整合功能^[12]。人们普遍达成一个共识：探寻一种新型的现代国家与社会关系，特别需要培育一个成熟的公民社会。公民社会的培育在很大程度上取决于国家的重视和放权程度，国家越是对社会自主性充满信任，为社会自主留足自治的空间，社会自我管理的能力也就越能够得到开发和锻炼，把国家有效地嵌入到社会之中。国家自主性既能更好地实现国家治理的功效，也有助于一个与国家互促互进的社会成长，这也是解决到底是“以社会为中心”还是“以国家为中心”两种分析路径的关键。经历公民权利启蒙运动的西方近代兴起的国家，一般来说奉行“夜警国家”和“小政府大社会”模式，社会获得相当大的自主性，社会自治也得到较多的锻炼机会，公民社会比较发达。而中国迈入现代国家的进程比较晚，在高度计划经济时代奉行政府全能主义，国家通过政权下渗的方式，纵深贯穿到最基层社会，民间社会受到挤压而萎缩，公民意识和公民权利也非常需要再启蒙，在放权松绑的改革开放之后，民间社会才开始得到比较好的发展时机。尤其进入21世纪以来，国家建设更多通过社会建设的方式来实现，社会建设和管理体制创新成为国家职能调整的重要方向，通过对社会弊病的救治，把巨型国家的转型危机纳入体制渠道中进行消解。只有使社会强大起来，藏富于民，把国家融入社会中去，而不是外化于社会的强制性力量，这样的国家自主性才能更加具有合法性基础，也符合从管制型国家向公共服务型国家转变的需要。“国家对时代变迁中不断出现的利益诉求的应对水平，其取决于国家的开放性和公民社会的发育程度。”^[13]这就要求不仅要把国内社会资源充分调动起来，而且要探究如何积极利用国际社会大环境来增强国家的可行性能力。

后发展中国家一方面需要国家自主性完成国家权威的积累和国家能力的建设，但国家自主性又不能仅仅外化表现为凌驾于社会之上的强制力量，警惕走向专制权力的危险；另一方面也不能孤立于世界来谋求自我发展，绝对封闭的国家自主性只能会伤害到国家自身。诸如建国后相当长的时期，我国的外交政策一直受意识形态的指导，奉行自力更生，作为挑战者的身份来看待国家社会，深挖洞，广积粮，时刻准备打第三次世界大战，闭关自守导致的结果是越来越被国际社会所抛弃，错过世界经济发展的最佳黄金期。因此，无论是国家对社会的治理与建设，还是国家融入外界的全球化进程，只有嵌入社会和融入全球，才能更好地取得治理的绩效。尤其自改革开放以来，随着中国融入国际社会越来越广延深入，改变了过去游离于国际社会的局外人形象，从局外旁观、消极参与转向以利益相关人的身份积极融入国际社会中去，不再过于强化意识形态的革命话语和民族情绪来意气用事，不再宣称另起炉灶，避免被发达国家视为国际社会的反对者。在摸爬滚打和“韬光养晦”的经验教训中逐渐学会利用既有的国际制度维护和拓展国家战略利益，以更加理性而审慎的态度，以积极的建设者和改造者身份，全面融入国际社会、与世界和平共处，以期望共同创造一种新的世界格局。更多的人越来越认识到：中国越是能够与国际体系更好地融合，也就越能享受到这种全球市场化、国际化所带来的收益，反过来，也有助于增强改革现存国际体系不合理的能力。即不再宣称打破旧的国际政治经济秩序，而是使国际政治经济秩序朝着更加公正合理的方向转变，这意味着现有国际格局存在的必要性，只有在参与的过程中，保持有理、有节、有据的斗争，从而在融入的过程中促进国际政治经济秩序的完善。

（四）无为性自主：结构性无知和理性不及对国家自主提出更高的要求。强调国家自主性能力并不是把国家理性推向狂妄，对国家理性所不及和结构性无知的领域保持无为而治，一种敬畏与谨慎的心态有助于防范国家权力恶性扩张。有人可能会认为“无为而治”与“自主”是冲突的，笔者所指的“无为性自主”是建立在国家是一个具有高度大智慧和很强自我反思能力的主体上，也可以说无为性自主构成国家自主的最高智慧，贯穿于国家所有的行为之中。国家自主性只有依赖于对现代国家运行规律的把握才能发挥积极功效，而我们又难以完全清晰把握国家运行规律，人们的有限理性能力决定了保留对国家未知领域的无为而治可能恰恰是最有效的方式。因为自从有了国家以来，人们都在试图认识和掌握国家，但国家神秘的面纱仍然难以解开，对国家认识的提升也还有待我们认识水准的进一步提升。对于自主构建的主体既有超越各种狭隘利益纷争的可能性，又由于理性不及和结构性无知而使自主性构建充满调试性。国家积极干预经济和社会生活其实是次优选择，因为倘若是一个不能代表公共利益而又盲目乱用自主性的国家干预，往往会摔跟头甚至导致国家发展倒退，因此，“无为而治”才是最高境界，“无为而达到无不为”。这可以从思想家的充分论证中找到原因：

其一，国家权力本身难以克服的“内在的悖论”。马克思和恩格斯在这方面的总结最为经典：即国家权力本身的公共性和权力行使私有化所形成的“国家二重性”。诸如马克思指出：“由于公共利益和私人利益之间的矛盾性，公共利益才得以以国家的姿态而采取一种与实际利益相脱离的形式” ^[14]。恩格斯也指出：“社会为维护共同的利益，最初通过简单的分工建立一些特殊的机关。但是，随着时间的推移，这些机关——为首的是国家政权——为了维护自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。这样的例子不但在世袭君主国内可以看到，而且在民主共和国国内也同样可以看到”^[15]。也即是说，国家是公共利益的化身，具有至上性和不可分割性，但国家又是由人和机构来行使的，人的复杂性和机构的惰性带来难以克服的困境。

其二，从组织和集体行动的视角，国家集权的结果导致难堪重负而衰败。奥尔森总结的集体行动的逻辑，指明潜在的边界模糊的超大集体由于激励乏力而走向瓦解的原因（搭便车现象和监督缺失）。新制度经济学家代表人诺斯从制度变迁的角度提出著名的“国家经济增长的悖论”：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”^[16]，即制度导致“成也萧何败亦萧何”的困境。还有很多的著名学者从组织变迁和交易成本等视角论证了为什么整个国家的经济活动不能放置在一个大的正式组织之中的原因。因为随着国家管理对象的组织规模扩张，组织的科层管理引发难以克服的组织困境：“第一，有限理性常常导致组织目标、组织设计和激励机制等制度安排上的问题。第二，组织中的委托——替代关系，一方面，造就下级官员的代理人角色，权、责、利分离，难以从长计议；另一方面，不对称信息导致拥有信息方（通常是下级政府）有着更大的‘谈判’优势，致使其在实际运行过程中具有相对独立性。第三，组织基础上的稳定利益集团导致科层制链条间的信息传递不畅、甚至失灵”^[17]。这些问题普遍存在于所有的科层制组织中，也因为其巨大规模、复杂结构、垄断地位和制衡机制的缺失而放大和加剧了组织的困境。

其三，福利国家的困境：国家的良善治理愿望可能因为客观情势而难以兑现。诸如后马克思主义的代表人物哈贝马斯总结的“发展与民主的悖论”，他指出民族国家对全球化的依赖而导致合法性危机以及丧失民主的基础。也即是说，全球化或区域一体化所引发的发展与民主原本想促进社会福利，然而，发展与民主释放的无限的空间使福利国家难堪重负，面对劳动、资本和产品的快速流动所带来的社会变化，必然冲击民族国家这一封闭共同体的疆域范围。如果要涵盖所有进入这一政治共同体的人们的福利诉求，由于福利国家所能支配的分配资源是有限的，这就必然会削减原来民族国家内的合法公民的福利，招致民众的反抗和抵制，严重时甚至丧失民主的政治统治基础，有悖民主的价值，这也会引发原居公民与新入移民之间的尖锐冲突，这就是全球化时代福利国家的悖论。简单说来，就是全球化所带来的发展与民主需要打破民族国家界限，但是福利和民主的满足又是以民族国家为界分的，这样就必然产生冲突。奥菲也提出著名的“奥菲悖论”：“尽管资本主义不能与福利国家共存，然而资本主义又不能没有福利国家”^[18]。

这些思想家从不同的角度都回应了一个共同的问题：国家不干预不行，但又对国家干预充满警觉和告诫。回到对我们国家建设的考察发现：作为“划桨者”的国家经常越位，管了很多管不了也管不好的事情；作为“掌舵者”的国家又由于理性能力不足、信息和知识有限等原因，经常“缺位”，难以担当起“掌舵”的主导性作用；国家应该更多从营造外部环境、提供便民服务和注重服务质量等方面来重新审视和定位自身职能，对于市场要更多从过去的直接监管功能转向以适应和服务市场为目标。国家授权的政府不仅要以改造社会的施动者和社会蓝图的规划者等积极有为的面目出现，而且也要承认自己有很多能力不及的方面，多从解决社会积累的弊病出发，把一些问题解决好。

【注释】

[1]任剑涛：《国家理性：国家禀赋的，或是社会限定的？》，见许章润主编：《国家理性》，法律出版社2010年版，第50页。

[2]曹海军：《国家能力建设的理论内涵与制度变迁》，载《中共福建省委党校学报》，2007年第4期。

[3][美]斯考克波：《国家与社会革命》，台北：桂冠图书股份有限公司2003年版，第33页。

[4]Peter Katzenstein，ed. Between Power and Plenty: Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States，p. 324.

[5]杨光斌：《早发达国家的政治发展次序问题》，载《学海》，2010年第2期。

[6][美]里普森：《政治学的重大问题：政治学导论》，刘晓等译，华夏出版社2001年版，第18页。

[7]张军：《全球化视域下的国家认同及其建构》，载《青海社会科学》，2012年第2期。

[8]查尔斯·蒂利：《民主》，魏洪钟译，上海世纪出版集团2009年版，第12页。

[9]孙立平：《向市场经济过渡过程中的国家自主性问题》，载《战略与管理》，1996年第4期。

[10]何显明：《市场化进程中的地方政府行为逻辑》，人民出版社2008年版，第81页。

[11][英]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，黄平校，译林出版社2003年版，第34页。

[12]托克维尔认为有助于美国维护民主制度的原因有三：自然环境、法制和民情。“按贡献对它们分级。依我看，自然环境不如法制，而法制又不如民情”，引自[法]托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1997年版，第358页。

[13]王学辉等：《群发性事件防范机制研究》，科学出版社2010年版，第57页。

[14]《马克思恩格斯选集》第1 卷，人民出版社1995年版，第38页。

[15]《马克思恩格斯选集》第3 卷，人民出版社1995年版，第12页。

[16][美]道格拉斯·C.诺斯：《经济史中的结构和变迁》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第20页。

[17]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》，2011年第10期。

[18][德]克劳斯·奥菲：《福利国家的矛盾》，吉林人民出版社2006年版，第7页。