面向可持续发展目标的民办高校治理研究

民办高等教育事业已经成为我国高等教育体系的重要组成部分。面对新形势、新要求、新问题，研究民办高校如何可持续发展具有重要的理论价值和现实意义。本节给出了运用治理视角研究民办高校可持续发展的基本思路，并提出了一些初步的尚待论证的观点——制度安排及相应的制度环境是影响民办高校可持续发展的根本性、关键性因素；基于产权机制的民办高校治理应因校、因地而异，并需应时调整；面向可持续发展目标的民办高校治理，还须重视文化机制、道德机制、政治机制等非产权机制；为保证可持续发展，民办高校内部制度安排必须有与之配套的外部制度环境予以支撑。

自改革开放以来，我国民办高等教育事业不断发展壮大，已经成为我国高等教育体系的重要组成部分。面对新形势、新要求、新问题，研究民办高校如何可持续发展具有重要的理论价值和现实意义。治理视角是研究该问题的一个适切的角度。这里给出一个运用治理视角研究民办高校可持续发展的基本思路，并提出几点初步的尚待论证的研究结论。

一、核心概念界定

（一）民办高校

本研究中的民办高校是指民间资本占总办学资产主要比重的高等教育机构。与公办高校不同，“民办高等学校是一个自筹经费、自负盈亏、自主办学的顾客支持性高等教育机构，它呈现出办学经费的自筹性、办学的投资性、运作机制的准市场化以及较强的办学自主性和灵活的办学机制等特征”^[1]。在我国，民办高校一般包含普通民办高校、高校独立学院、高等教育培训机构、高等职业教育机构、中外合作办学机构等形式。本研究以普通民办高校为主要研究对象，但研究结论也适用于或在较大程度上适用于其他形式。

（二）可持续发展

“可持续”意指内外协调、健康而长远。“发展”包括外延发展（以从小到大为表征的规模扩张）和内涵发展（以从弱变强为表征的质量提升、特色凸现）。本研究关注民办高校在适度“外延发展”的同时或在其基础上以健康为长远目标的“内涵发展”。

（三）治理

“治理”是一种新的视角、新的方法，它不同于“管理”。“管理”，顾名思义——主其事为“管”，治其事为“理”，原意是运用、操纵、控制、驾驭等，逐渐演化成管理、处理、经营、安排等含义。一般认为，管理就是管理者通过计划、组织、领导、控制和创新，协调以人为核心的组织资源与职能活动，提高组织系统的管理效能，以实现组织系统目标的社会活动过程。管理一般着眼于“基层”、“日常”、“当前”、“战术性”（业务层战略）、“内部”，相对的，治理往往关注“高端”、“重大”、“长远”、“战略性”（组织层战略）、“边界与外部”。有学者对“大学治理”与“大学管理”作了专门的区分：“大学治理是在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。西方大学治理一般包括公共监督和董事会制度、大学教职治理制度、行政领导制度等。大学管理就是大学管理者在特定的环境下对其可调动的组织资源通过计划、组织、指挥、协调和控制等行为活动进行优化配置，以达成有效实现学校目标的动态创造性活动。”^[2]两者的具体区别见表6-1。

表6-1大学治理与大学管理的具体区别

资料来源：李福华.大学治理的理论基础与组织架构［M］.北京：教育科学出版社，2008：18.

二、以往研究述评

从实践探索和理论研究两方面看，治理发源于企业管理创新和公共管理改革。企业治理活动萌芽于新的企业组织形式——股份公司的出现，百年来人们通过实践、研究及立法，对公司治理做了大量的探索。公共治理的理念及其活动，则起因于20世纪二三十年代以来人们对“市场失效”以及随后“政府失效”的认识，特别是从20世纪90年代开始，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场或国家政府协调的失败”^[3]。

大学治理是较晚受到关注的事情，首先在美国得到重视，逐步形成了“政府适度干预”、“董事会治理”、“大学自治”等一系列传统和制度。 自20世纪90年代开始，伴随着高等教育领域中民营化和市场化倾向的改革浪潮，许多西方国家认识到，应借鉴治理理论在企业管理创新和公共管理改革中所取得的实践经验，将其运用到高等教育管理改革和重构政府、社会与大学关系以及建立新型的大学内部权力关系的实践中去，从而出现了较多有关大学治理的研究者，如Robert Birnbaum（1998， 2004）、 Adrianna J.Kezar（ 2001） 、 Susan Whealler Johnstan（ 2003） 、Gabriel E.Kaplan （2004） ^[4]，等等。

在我国，采用治理视角研究大学制度、大学发展起步于20世纪末21世纪初，论题主要集中在大学（包括“公立”、“民办”，但集中于“民办”）的产权制度（如：张铁明，1998；潘懋元，胡赤弟，2002；靳希斌，2002；范先佐，2002；宁本涛，2003；高金岭，2004；张万朋，2004；李才，曹勇安，2006；胡赤弟，2008） ^[5]、治理结构及其相应的治理机制（如：董圣足，2006；李福华，2008；明航，2008）^[6]以及有关法律、政策研究等方面。从现有的研究成果来看，还存在着一些不足之处，如：①关于高校治理结构及机制的研究同一化、静态化，忽视其权变性、动态性；②注重高校治理的产权机制，忽视非产权机制，两者结合则更少见；③高校治理的制度安排与制度环境的结合特别是紧密对接的研究少；④面向可持续发展目标，全面深入地研究民办高校制度安排和制度环境的少。

三、研究背景与意义

中华民族有着悠久的私人办学传统。几千年来，我国私学与官学并举，为传承中华文明、传播科学知识、发展教育事业，做出了不可磨灭的贡献。我国私立大学兴起于近代，最早的私立大学是教会大学，而后才有国人自己开办的私立大学。新中国成立初，私立高等学校被全部改为公立高校。 自此，在中国高等教育的历史上留下了一个私立高等教育的断裂期，时间长达30余年。20世纪70年代末80年代初，伴随着改革开放的春风和旺盛的高等教育需求，中国民办高等教育悄然兴起。在《社会力量办学条例》（1997），特别是《民办教育促进法》（2002）及其《实施条例》 （2004）等政策、法律明确允许并鼓励社会力量办学的推动下，我国民办高等教育得以迅速发展——从无到有、从小到大，从最初的租赁校舍到自建校园，从自考辅导到文凭试点，从非学历教育到学历教育，从专科层次的学历教育到本科层次的学历教育，学生人数不断增加，办学层次不断提高，整体结构不断优化，办学实力不断增强，已经成为我国高等教育体系的重要组成部分。

面向未来，民办高等教育需要更快、更好的发展。然而，就其目前的发展状况看，还存在严重制约其可持续性发展的问题，诸如办学尚欠规范、管理有待改善、产权尚不清晰、政策落实不力、办学质量不高^[7]、持续投入不足、教师队伍不稳、学生权益维护不够等全局性或局部性问题，这些问题势必将加剧民办高校的财务风险、教育质量风险、市场风险等办学风险，从而给民办高校带来损失，甚至会引发学校倒闭。^[8]如何保障和推进民办高等教育的可持续发展已成为当前迫切需要思考和解决的重大命题。我们认为，解决这一重大命题，应把着眼点放在民办高等教育的承担主体——民办高校的可持续发展上，而思考和解决民办高校的可持续发展必须首先从对民办高校发展有根本影响的制度安排及相应的制度环境即民办高校的内外治理切入。

缘于此，本研究的价值体现在以下两个方面：一是在理论方面，拓展治理理论在高等教育领域中的应用，丰富治理理论；运用治理视角研究民办高校可持续发展的制度安排及制度环境，丰富现代大学制度理论和高等教育管理理论。二是在实践方面，从制度层面，为新建初办的民办高校指明方向，为发展良好的民办高校明晰路径，为运行不畅的民办高校提供良方；为行政部门以及其他社会部门提供我国民办高等教育可持续发展的法律、政策、管理等方面的建议。

四、研究目标及路径

本研究拟运用治理视角，通过理论和实证研究，着重从制度安排及制度环境两个方面，提出我国民办高校可持续发展的方向、原则、路径和措施。重点研究以下内容：①民办高校可持续发展的内涵及要求；②当代西方国家私立大学的治理经验；③我国民办高校制度安排及制度环境的调研；④可持续发展要求下民办高校的动态治理研究；⑤多产权主体合作下民办高校的共同治理研究；⑥基于产权与非产权机制相结合的民办高校治理研究；⑦我国民办高校可持续发展的制度环境研究。其中，最后三项内容将是本研究的重点和难点。

本研究拟在以下方面做出创新：①基于以往的静态研究成果，创新性地构建面向可持续发展目标的民办高校动态性治理结构及机制；②设计面向可持续发展目标的产权与非产权相结合的完整的民办高校治理机制，突破当前偏重产权机制的研究范畴；③提出面向可持续发展目标的民办高校内部制度安排及外部制度环境的紧密对接方案，强调内外结合、协调统一，突出研究的系统性。

本研究的基本思路及技术路线是：研究构思→形成分析框架→研读文献并进行中外实证研究→归纳国外私立大学治理经验和我国民办高校制度建设现状、制度环境现状及诉求→以我国民办高校的可持续发展为目标，运用治理视角，提出民办高校内部制度安排和外部制度环境建设及两者对接的具体可行的对策与建议。

本研究拟遵循历史分析与逻辑分析相统一，理论研究、实证研究与实践研究相衔接，基础研究与应用研究相对应的研究原则；运用一般的哲学、法学、组织学、管理学、经济学、生物学以及专门的制度经济学（含新制度经济学、法经济学、产权经济学等）、新制度政治学、制度变迁学派、组织行为学、治理理论、企业理论、核心竞争力理论、资源基础理论等理论工具，采用以下研究方法：①文献研究法。以现代化的手段收集、整理国内外学界关于私立/民办高校治理的资料，为研究工作奠定基础。②实地调查法。通过实地调查，加强感性认识，以提高对资料的鉴别能力。③访谈法。以网络或电话形式进行访谈。在对资料有疑问时，可采用此法进行，以提高资料的真实性，为做出准确结论奠定基础。④问卷法。向全国普通民办高校发放问卷，调查制度建设情况及他们对制度环境的诉求。⑤案例研究法。可选择西安外事学院、浙江树人大学、北京城市学院、黄河科技学院、西安欧亚职业学院等多家民办高校予以深入细致的剖析。⑥比较法。“任何制度的分析或探究都是一种比较制度分析”^[9]，本研究须对中外私立大学/民办高校的治理进行比较研究。

五、初步观点

（1）民办高校类似企业，但本质是高等学校，既是经济组织，更是教育组织；既是教育机构，也是文化机构。可持续性好的民办高校应是投资者、管理者、教师、学生以及公众代言人——政府等各利益相关者和谐相处、教育功能与文化功能相得益彰的高校。

（2）制度可以通过范导行为、调节关系、维持秩序、保持稳定、化解冲突、强化合作，保障和促进高校知识性活动（传授知识、创造知识、保存知识、应用知识、传播知识）和文化性活动（文化熏陶、文化创新、文化承接、文化传扬、文化交流）的有效开展，从而推动大学的顺利发展。制度安排及相应的制度环境是影响民办高校可持续发展的根本性、关键性因素。

（3）基于产权机制的民办高校治理应因校、因地而异，并需应时调整。面向可持续发展目标，其调整趋势应是：物质资本产权从“统一”趋向“分离”（所有权和经营权分离），学校所有权主体从“一元”趋向“二元”（物质资本所有者、人力资本所有者），进而治理内涵从“单边治理”趋向“共同治理”、从“单向管控”趋向“多方合作”。

（4）面向可持续发展目标的民办高校治理，还须重视文化机制、道德机制、政治机制等非产权机制；必须建立健全并应时调整产权与非产权相结合的治理机制。

（5）为保证可持续发展，民办高校内部制度安排（治理结构及其机制）必须有与之配套的外部制度环境（市场环境、法律环境、政策环境、舆论环境等）予以支撑。

（原载于《西安欧亚学院学报》， 2010年第3期）

【注释】

[1]李钊.民办高校办学风险防范研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：摘要.

[2]李福华.大学治理的理论基础与组织架构［M］.北京：教育科学出版社，2008：17-18.尽管这段文字以及表6-1所示内容主要是针对公立大学对“治理”和“管理”所作的区分，但也完全可供这里我们研究民办高校发展时参考。

[3]李福华.大学治理的理论基础与组织架构［M］.北京：教育科学出版社，2008：20.

[4]Robert Birnbaum.How Colleges Work: The Cybernetics of Academic Organization and Leadership.San Francisco: Jossey-Bass， 1998； Robert Birnbaum.The End of Shared Governance: Looking Ahead or Looking Back Matter.New Direction for Higher Education，2004： 127； Adrianna J.Kezar.Understanding and Facilitating Organizational Change in the 21st Century: Recent Research and Conceptualizations.San Francisco: Jossey-Bass Awiley Company， 2001； Susan Whealler Johnstan.Faculty Governance and Effective Academic Administrative Leadership.New Direction for Higher Education， 2003： 124； Gabriel E.Kaplan.Do Governance Structures Matter.New Direction for Higher Education， 2004：127.

[5]张铁明.教育产业论［M］.广州：广东高等教育出版社，1998；潘懋元，胡赤弟.民办高校产权制度改革的若干问题［J］.教育研究，2002（1）；靳希斌.教育资本：规范与运作［M］.成都：四川教育出版社，2002；范先佐.教育的低效率与教育产权分析［J］.华中师范大学学报，2002 （3）；宁本涛.中国民办教育产权研究［M］.济南：齐鲁书社，2003；高金岭.教育产权制度研究［M］.桂林：广西师范大学出版社，2004；张万朋.高等教育经济学［M］.桂林：广西师范大学出版社，2004；李才，曹勇安.民办高校产权制度改革的实践与思考［J］.教育发展研究，2006 （9B）；胡赤弟.教育产权与现代大学制度构建［M］.广州：广东高等教育出版社，2008.

[6]董圣足.民办高校法人治理结构构建与思考［J］.教育发展研究，2006 （11B）；李福华.大学治理的理论基础与组织架构［M］.北京：教育科学出版社，2008；明航.民办学校办学模式：产权配置与治理机制研究［M］.北京：教育科学出版社，2008.

[7]中国高等教育学会.改革开放30年中国高等教育发展经验专题研究［M］.北京：教育科学出版社，2008： 615-623.

[8]李钊.民办高校办学风险防范研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：64-93.

[9]朱富强.从本质到现象：比较制度分析的基本路线［J］.学术月刊，2009（3）：83.