2005年开发耕地的潜在空间

究竟中国有多少后备耕地可供开发？各个部门的估计数字大不相同。

国土资源部的《2005年土地变更调查报告》估计，全国可开发后备土地资源约为13.12亿亩，可开垦耕地约为2亿亩。其中，西北地区的河西走廊、准格尔盆地、伊犁河流域、塔里木盆地等耕地后备资源最为集中，可开发利用6000万亩；东北地区三江平原、松嫩平原、嫩江上游、辽河平原及西辽河流域等也有潜力，可开发利用1000万亩。

2010年，国家发改委向全国人大报告粮食安全工作时认为，中国可开垦成耕地的土地不足7000万亩。

在2011年，国土资源部公布的资料则认为，中国集中连片耕地后备资源1.1亿亩，主要分布在北方和西部的干旱地区。

国务院发展研究中心在一份报告中指出：“总体上，未来企图依靠后备资源弥补耕地‘农转非’缺口是不现实的。大体估计，目前可靠的全国后备耕地在3000万亩左右，但不能弥补2020年占用4500万亩的缺口。”

他们有四点理由：

第一，长期内西北地区难以提供大规模可耕之地。2003年，中国工程院课题组向国务院提供的《西北地区水资源配置、生态环境建设和可持续发展战略研究》指出：西北地区（新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西和内蒙古六省区）水资源量多年平均仅占全国总量的5.84%；水资源开发利用率严重超高，其中甘肃的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河有的甚至超过100%。即使南水北调西线工程完成，也不能改变西北部地区严重缺水状态。因此该地区将来应该调整产业结构，减少粮食生产用地用水，而不是继续开垦土地用于粮食生产。

第二，村庄整治、农民变市民节约土地短期内难以实现。经过近十年村庄整治浪潮，便于整理节省之地已所剩无多，其余则多数处于山区、干旱半干旱以及荒漠之地。

第三，耕地质量继续下降难以避免。中国耕地总体质量不高，18亿亩耕地中，高标准基本农田仅占30%，中低产田分别为6亿亩和5亿多亩。而按照《全国主体功能区规划》提出的“两纵三横”的城市化战略格局，到2020年建设占用耕地用地3万平方公里（即4500万亩），实际上仍是传统占地扩张思路。中国耕地质量等别分布上存在着人口稠密地区、经济发达地区与优质耕地分布区域三者高度复合的特点。按照规划，到2020年占用4500万亩耕地，大多数是良田，相当于劣质耕地1亿亩以上，减少粮食产量应当不低于2000万吨。即是说，21世纪头20年，中国将因为耕地“占优补劣”导致粮食生产量减少3000万吨。

第四，为改善生态环境，国家从1999年起实施退耕还林工程，到2007年总计退耕还林1.4亿亩。但从2007年停止增加退耕还林面积，其目的是确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩。中国土地过度开垦在生态安全方面还有欠账，稍有退耕即会突破18亿亩耕地安全线。

由于各家对后备耕地的定义不一样，报告的数字难免相差颇大。总的来说，虽然还有一定的后备耕地可供开发，但是，为了保护生态环境，不应当把保证粮食安全的希望寄托在开发后备耕地上。