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民族自治地方高等教育研究的理论依据

时间:2024-09-27 理论教育 版权反馈
【摘要】:为了民族的平等和民族自治地方的发展,国家通过宪法和法律等其他的规范性文件赋予民族区域自治地方特殊的权利,这种权利是法律赋予的一种资格,这种资格给民族自治地方的民族以利益。同时由于民族自治地方享有了特殊的权利。权力也可以转化为权利,如权力可以设立权利,可以创设新权利,即自治机关可以制定单行条例规定民族自治地方的权利。

一、学理依据

(一)社会学的结构功能主义理论

结构功能主义理论认为“社会是具有一定结构或组织化手段的系统,社会的各组成部分以有序的方式相互关联,并对社会整体发挥着必要的功能;整体是以平衡的状态存在着,任何部分的变化都会趋于新的平衡。奥古斯特·孔德和赫伯特·斯宾塞提出了功能主义的最基本原则:社会与生物有机体在许多方面是相似的。这一观念中包含了三个要点:第一,社会与生物有机体一样都具有结构。第二,与生物有机体一样,一个社会要想得以延续就必须满足自身的基本需要。第三,与构成生物有机体的各个部分相似,社会系统中的各个部分也需要协调地发挥作用以维持社会的良性运行。斯宾塞和他的追随者们都坚持任何系统都会自然地趋向均衡或稳定的观点,同时,社会中的各部分对社会的稳定都发挥了一定的功能。因此,从功能主义的视角看,社会是由在功能上满足整体需要从而维持社会稳定的各部分所构成的一个复杂的系统。罗伯特·默顿(1968)将帕森斯的功能主义理论进行了改进,使其更有利于经验研究。他们认为社会结构中的一个单位只要存在,就一定对维护整体发挥功能。然而默顿指出社会系统中并非所有组成部分都发挥着正功能,当社会结构中的某一单位阻止了整个社会或其组成部分的需求满足时,它则是反功能的。总之,功能主义者把社会看作一个有机的整体,认为构成整体的各部分都发挥一定的功能并相互依存,以维持统一整体的存在”。[9]

民族区域自治地方财政自治权就是国家在财政收支划分和管理权限上给予民族区域自治地方特殊的照顾,使民族区域自治地方拥有比一般地方更多的自主权。这样民族区域自治地方财政自治权反映了两种关系:一是民族区域自治地方与国家中央财政的关系,二是民族区域自治地方内部的关系。为了民族的平等和民族自治地方的发展,国家通过宪法法律等其他的规范性文件赋予民族区域自治地方特殊的权利,这种权利是法律赋予的一种资格,这种资格给民族自治地方的民族以利益。这说明权利的含义有两层:一层是法律赋予的一种资格,如果没有法律的保障或允许,权利将不复存在。另一层是权利以一定的利益为内容,民族自治地方的民族的行为主要指向一定的利益,否则,这种权利就毫无价值。[10]而民族区域自治地方的权利就是国家的义务。同时由于民族自治地方享有了特殊的权利。它在本地区通过民族自治机关也有了相应的权力。这里的权力是指为法律所确认的使他人服从权力拥有者意志的强力。这个定义说明权力的含义也有两层:一层是权力是一种强制的支配力量,不管其被运用与否,它都客观存在;另一层是这种强力是为法律所确认的,是合法的。有了这些特殊的权力,它能根据本地区特殊的历史经济、民族等情况,自主地安排本地区财政,发展本地区的经济。因此,民族自治地方财政自治权是权利与权力的统一,同一个问题或同一个事物,只是从不同的角度而言,它们既有联系又有区别。首先,两者是统一的。民族区域自治地方的民族所拥有财政权利的法律表现是财政权利,赋予了民族区域自治地方的民族一种获取一定利益的资格;民族区域自治地方所拥有财政权力的法律表现是财政权力,赋予了民族区域自治地方自治机关在财政方面一种使他人服从的强力,但两者都来源于民族区域自治制度,统一于整个国家的利益。这种利益要求的统一从一个角度反映了两者的联系,这是一方面。另一方面从法律的制定而言,在民族区域自治地方的机关权力是自治地方的各民族人民通过其代表,经全国人民代表大会批准赋予民族区域自治地方代表各民族人民行使权力,这从另一个角度反映了两者是统一的联系。其次,两者是互补的。前者的社会功能主要指向得到利益的自由,要求发展社会经济、文化教育等;后者的社会功能主要指向秩序,但两者功能发挥的结果都是促进民族进步、社会发展,这种功能的互补从另一个角度反映了两者的联系。最后,两者是相互转化的。正是因为有了民族区域自治地方的民族享受民族财政自治的权利,才让其权利转化为民族区域自治地方的权力。权力也可以转化为权利,如权力可以设立权利,可以创设新权利,即自治机关可以制定单行条例规定民族自治地方的权利。

(二)社会建设理论

社会建设就是从所处的社会发展实际出发,顺应社会发展的趋势,遵从社会发展规律,有计划、有目的、有组织地发动社会所有力量,在社会领域中从事的每项建设。梁树发教授表示,从来源上讲,社会建设指的是如何建设社会主义的问题,“他并不是简单地指由经济、政治和文化组成的社会生活构成的所有方面,还有着详细的确定性内容。社会建设指社会价值的整合、社会体制的建设、社会组织的建设和社会事业的发展等”[11]。社会建设的内容,主要包括一个社会环境中,其政治、经济、文化和社会建设。社会建设,指的是主体社会的建设。社会的主体是人,人的建设就是社会建设的中心。社会建设是一个不同层次共存的系统化工程,由宏观社会建设、中观社会建设与微观社会建设所组成。与自然界融为一体的人类社会建设称之为宏观社会建设,是最宽泛的社会建设理念;人们的经济、政治、文化及社会生活关系和行为组成的社会总系统建设称之为中观社会建设,也就是人们经常提到的“大社会”建设;除去经济、政治、思想文化之外的社会子系统建设称之为微观社会建设,也就是人们经常提到的“小社会”建设。社会建设是在经济发展过程中,为满足城乡居民生活和发展的社会公共事业的建立、创新和发展。社会建设具有以下特征:人本性、公共性和公益性、结构性和整体性。

(三)高等教育的相关理论

1.高等教育的成本收益理论

高等教育投资收益也称为高教收益,“是高等教育通过培养和提高劳动者的知识和技能给社会、个人及其家庭带来的收益,包括经济收益和非经济收益。高等教育投资的收益,按其收益对象的不同划分为社会收益和个人收益,按其是否能以货币形式表示划分为直接收益和间接收益。社会收益是指受教育者本人不能占有的,从而为社会成员所得的收益。社会收益基本上有如下两种类型:一是与教育收益相联系的税的支付,即从一个人终身收入流量中支付的所得税。二是外部收益,即那些归因于教育投资而非本人获得的收益。通常可以将这些收益者划分为三类:第一是与地域相关的收益者。年幼的孩子可以在接受教育的同时受到良好的照顾,间接地增加家庭成员的劳动收入。那些受过良好教育的受教育者的后代,将生活在一个有助于他们健康成长的家庭环境中,得到更多的关心、指导以及非正式学前教育。受教育者的邻居也会从中受益(通过受教育者的表率作用,向社区内的孩子提供更高的价值观念和社会行为标准)。此外,受过较高教育的人更加能适应经济环境的变化,从而在减少失业的同时降低劳动者对社会失业保障的依赖和消除社会不安定的因素。这也将减少公众用于社会福利、执法机构和公共安全方面的开支。第二是与职业相关的收益者。劳动者的教育投资可能对其他人的生产率产生正面的影响。而当劳动力市场存在不完全(即工资可能偏离边际收益产品)时,企业主就会从劳动者因受教育而提高的劳动生产率中受益。第三就是全社会共同收益。由于外部性很难量化,在高等教育的投资决策中,外部收益往往被忽略”[12]

高等教育成本概念分为广义和狭义两种。狭义的高等教育成本指社会与学生的直接成本。社会直接成本是为了培养学生,政府所投入的资源以及社会团体及个人给予高等教育的捐款。学生直接成本是为了接受高等教育,学生和家庭支付的费用。广义的高等教育成本概念不但包含社会和学生的直接成本,还包含社会和学生的间接成本。高等教育的社会间接成本是相比投资到其他部门而投入到高等教育机构资源所产生的最大收益。“高等教育的学生间接成本分为两部分:一是相比使用在其他方面,为受教育者所支付的全部费用所产生的最大化收益;二是由于接受高等教育所放弃的全部收入。世界上高等教育财政基本模式是国家控制模式。高等教育财政的国家控制模式是指国家承担大部分高等教育经费,并控制整个高等教育的管理与运行。各国高等教育快速发展,国家控制模式已不能满足高等教育经费的需求。因此,越来越多的国家开始采用高等教育财政的多元化模式。在高等教育财政的多元化模式下,政府拨款、学生成本分担与补偿多方面筹措资金成为了高等教育经费投入的主要来源渠道。”[13]

2.高等教育公平理论

高等教育公平包括高等教育的入学机会均等、高等教育的过程机会均等和高等教育学业成功机会均等三方面。其中高等教育入学机会均等是指每一位合法公民,无论贫富贵贱都有平等的享受入学接受高等教育的机会;高等教育过程的机会均等是指每一位学生在高等院校接受高等教育过程中,都有平等享有接受其所选择的高等教育机会。“高等教育学业成功机会均等是指每一位接受高等教育的学生都有成功完成学业的机会,并给予其应有的社会待遇。机会平等、参与平等和结果平等反映出了不同的价值观,也反映了教育平等的不同阶段,杨东平是这一理论的代表人物。”[14]

高等教育公平的相对性体现在相对的高等教育公平判别或评估准则。权衡某种高等教育是不是公平,没有绝对的、能够应用在判别所有时代所有社会的准则。无论何时大众对公平的判别和评估皆由所处的社会条件决定,因而都是相对的。高等教育公平只有相对于单独界定的高等教育评估准则来说才具有意义,然而偏离了单独界定的评估准则,高等教育公平的存在就没有任何意义,这就是高等教育公平的相对性。“一面是纵向体现,现阶段与以前相比是不是更加公平;一面是横向体现,高等教育公平是不是提高了相对的大多数群体对高等教育的需求。高等教育公平所体现的相对性,不仅体现在观念的相对上,还体现在相同时期、相同国家的高等教育实践的相对上。实践中,不存在绝对的高等教育公平。虽然高等教育公平包含的内容不会因为人的主观意志变化,是客观存在的,但它具备主观性的特点,属于主观价值判断的范围。恩格斯曾经说过,“长久的、公平的观念不但随不同时间、地点而改变,还会随不同的人而变化,每个人有每个人的理解”。[15]

实质公平是教育领域的终极价值目标,有学者提出了“合理差别”和“差别而公平”的命题,是我国教育公平研究踏上新轨道的标志。[16]但差别的度、差别的合理性该如何界定和把握却是一个难题。

教育财政公平绝不是“平均主义”。就教育财政资源来说,在资源稀缺的前提下,要实现实质公平,关键在于投入供给须与投入对象的教育需求及公平预期相匹配。美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛提出了著名的基本需求层次理论,其基本思想是人类的需求是分层次的,某层需要获得满足后,另一层需要才出现。在多种需要未获满足前,首先满足迫切需要,该需要满足后,后面的需要才显示出其激励作用。依据该理论,我们认为人的教育公平需求也是由低至高分层的。由于地区经济发展水平、教育发展水平的差异决定了地区间教育公平迫切需求层次的差异,因此教育财政投入只有从量上满足迫切需求层次的需求,从结构上精准地投向迫切需求之所需的内容,才能实现公平与效率兼顾的实质公平。例如在我国经济发达城市,高等教育早已实现大众化,因此这些城市的学生对接受高等教育的预期更多地是接受优质教育。教育的不公平主要体现在高校之间的教学设施硬实力及教学科研等软实力的差异。如果在这些地区财政资金再过多地投入到增设高等院校,相较于提高科研实力的投入来说是低效的,人们的教育公平感也未得到提升。相反对于经济欠发达的民族地区,教育发展水平普遍滞后,民族高等教育起步较晚,高校数量十分有限,因此在这些地区的学生其教育公平需求较前述学生的需求层次要低,如果政府不把目光重点投向提供更多的高校入学机会,而采取如发达城市一样的投入政策,即使加大了投入也会令马太效应愈加强化,而导致更大的不公平。

事实上,微观经济学中的边际效用理论也支撑了上述论证。依据边际效用递减和边际效用均衡时总效用最大两个重要规律,可以得出教育财政投入的规律:教育财政不断投入到一个学校的一个项目,投入的总效用尽管会有所增加,但其所产生的边际效用则在逐渐降低。当教育财政投入总量一定时,只有当投入到各个学校的最后一个单位经费所产生的边际效用相等时,投入总效用才能达到最大。可见教育财政投入公平和效率两者并非是完全对立的关系,在很大程度上是存有一致性的。在教育财政资源既定的前提下,实现总体效用最大化关键是找寻投入的最后一个单位经费所产生的边际效用的均衡点,这个点也是在现有教育财政资源既定总量条件下的各个被投入主体的最迫切需求层的满足度,因此教育财政投入效用最大化的实现,也是教育财政实质公平的实践。

当前国内外较为公认的教育财政公平原则包括横向公平、财政中立、纵向公平、能力支付及资源由富裕向贫穷流动五个原则。而伯尔尼和斯蒂弗尔的教育财政公平度量框架中的公平原则仅涉及前三项,且其他公平原则的内涵还有待结合我国的国情加以完善。

第一,横向公平原则。横向公平原则主要指资源分配均等,即为相同条件的学生提供同样的教育资源。事实上,由于我国地域广阔,地区差异、城乡差异及家庭差异等因素的存在,很难找到事实中的相同条件的学生,因此运用该原则时,实际是假定同一地区的学生条件是一致的,因此教育财政应该保证对我国条件相似的不同区域和同一区域内的学校、学生实施资源分配的均等化。

第二,财政中立原则。财政中立原则指每个学生或每个区域所获得的财政分配资源与其所在区域及所处家庭的富裕程度无关。在一些国家该原则已成为法律原则,为达到该原则的目标要求上一级政府及财政部门对贫困区域实行不均等的倾斜拨款政策,以克服不同省市间、城乡间教育经费的差异,保证学生获得均等的教育机会。衡量教育财政中立要确定两个基本统计量:一是人均国内生产总值或人均财政收入,反映地区财政能力;二是生均预算内教育事业费、生均教育财政拨款等,反映教育经费状况。当前我国民族地区财政能力与全国平均水平还存在较大差距,特别是民族地区的贫困县,其财政收入仅能维持当地的日常运行,能用于支持教育发展的财力十分有限。这种情况下,用于度量这些地区教育财政公平的指标,不能局限于地区人均水平,应该更多关注其与全国平均水平的差异;在差异较大时,须通过中央财政转移支付等有效方式予以调整。

第三,纵向公平原则。纵向公平原则是一种调整特殊需要的原则。纵向公平“通常是指因其背景而处于弱势地位的个体,应该在教育财政体制中得到更多的资源”。[17]然而在框架未说明对弱势群体究竟应该补偿多少、补偿的标准是什么,这也是目前关于教育财政公平问题研究的难题。我国地域辽阔、民族众多,由于各民族经济文化、居住地、语言等方面存在差异,相较而言少数民族教育发展要落后于汉族,因此依据纵向公平原则,对少数民族学生应给予更多的关注和财政拨款。笔者认为,为了能在操作层面实现纵向公平,这就需要在财政拨款中加大对民族教育发展特殊需求的权重,而不能无目的地增加投入绝对量,否则会造成资源浪费,同时导致由逆向歧视所带来的新的不公现象。

第四,能力支付的原则。主要是指教育税费的征收对富裕地区及个人应该多征收,对贫穷地区和个人应少征收。针对非义务教育阶段来说,是在遵循成本分担原则的基础上,对部分学生采取推迟付费的办法。

第五,资源从富裕流向贫困的原则。这一原则既是教育财政的最高目标,也是实现教育公平最根本的要求。该原则是目前各国学者判断教育资源分配是否公平的最终标准。

教育平等指教育资源配置的相同性、一致性,更多关涉的是事实判断。而教育公平是对教育资源配置合理性的价值判断。公平的本质是合理性,对合理性的评价因人而异,因此,如前文所述,公平观也有很多种。尽管如此,人们对教育公平问题或者教育资源配置的合理性问题会形成一些共识。例如,法律规定人人有平等的受教育权,这是公平、合理的;对于不同天赋和智力水平的人,因材施教是公平的;对于弱势学生,给予补偿教育也是公平的;在教育机会均等的前提下,教育的结果不平等、不均等也是公平的。教育公平涵盖教育平等,但比后者的内涵更丰富、外延更宽泛。

在实践中如何保证教育公平,避免进入误区,学者们以罗尔斯公平的正义为依据,对教育公平的实施原则达成共识。教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则,即平等原则、差异原则和补偿原则。教育资源配置的平等原则包括受教育权平等和教育机会平等两个方面,该原则强调教育起点平等和教育过程平等。教育资源配置的差异原则是指根据受教育者个人存在的禀赋、兴趣和能力差异,差异性地配置教育资源,以满足其个性充分发展的需要。教育资源配置的补偿原则关注受教育者的社会经济地位的差距,并对社会经济地位处境不利的受教育者在教育资源配置上予以补偿。[18]

罗尔斯把自己的理论称为公平的正义。在《正义论》中,第一章罗尔斯就用了“正义即公平”作为标题。罗尔斯的两个正义原则是基于一个更一般的正义观推导出来的。这个一般的正义观是:所有社会价值,自由与机会、收入与财富以及自尊的基础,都应平等地分配,除非任何价值的不平等分配对每一个人都是有利的。

从这个一般的正义观推演出以词典式次序排列的两个正义原则及其优先原则。

第一个原则:每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。

第二个原则:社会的和经济的不平等应这样安排,使它们被合理地期望适合于每一个人的利益,并且依系于地位和职务向所有人开放。[19]

上述两个正义原则,第一个可称为平等自由原则,第二个原则的第一个方面可称为差别原则,第二个方面可称为公平机会原则。平等的自由原则主要涉及确定与保障公民的平等自由的方面,公民的基本自由包括政治上的自由以及言论和集会自由,良心的自由和思想的自由,个人的自由和保障个人财产的权利,依法不受任意逮捕和剥夺财产的自由。第二个原则涉及指定与建立社会及经济不平等的方面,大致适用于收入和财富的分配,也适用于权利地位和职务等的分配。其中差别原则是要求所有的社会价值(包括自由和机会、收入和财富、自尊的基础)都要尽可能平等地分配,除非对其中一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益,特别是合乎最不利者的最大利益。而公平机会原则是指上述不平等分配在必须合乎每个人利益的同时,还必须以权利地位和领导性职务向所有人开放为前提。

在这两个正义原则中,罗尔斯根据其社会政策的重要性排列了优先性次序:第一个优先原则(自由的优先性),指第一个原则优先于第二个原则;而在第二个原则中,公平机会原则又优先于差别原则。在这里,第一个优先原则强调了自由只能为了自由的缘故而被限制,无论是为了所有人的还是最不利者的更大的物质利益,都不可侵犯基本自由权的神圣优先性。第二个优先原则表明,机会公平除受自由优先性的限制外,不受机会公平本身之外的原则的限制。这条规则也体现了正义对效率和福利的优先性。它意味着对第一个原则所要求的平等自由制度的违反,不可因较大的社会经济利益而得到辩护或补偿。财富和收入的分配及权力的等级制必须同时符合平等公民的自由和机会自由。第二个优先原则(正义对效率和福利优先性),指在第二个原则包含的两个原则中,机会的公平平等原则优先于差别原则,这两个正义原则暗示着社会基本结构的两大部分,一个是有关公民的政治权利部分,一个是有关社会和经济利益的部分,两个原则就是要处理这两个方面的问题。第一个原则用在确定和保障公民平等自由的政治权利方面,第二个原则用在指定和建立社会及经济利益的分配方面。

在教育公平问题中,正义的第一原则表达有关教育公平的基本精神、基本倾向或形式上的无差别公平原则。亦即人人享有平等的受教育权利。正义的第二原则就表现为实现形式上的无差别,而在事实上对与教育有关的社会体制的要求,即同样情况同等对待,不同情况不同对待的差异性,以便对受教育者施以适合其能力发展的教育;另一方面,对于受教育者来说,也可以以此原则要求保障权利实现的任何义务一方为其提供自认为适合其发展的差异教育。罗尔斯期望达到一种事实上的平等,而这种平等实际上需要以一种不平等为前提,即对先天不利者和有利者使用并非同等的尺度。也就是说,为了事实上的平等,形式上的平等就要被打破,因为对事实上不同等的个人使用同等的尺度必然会造成差距。为此,罗尔斯又提出了补偿的原则、互惠的观念和博爱原则。[20]

罗尔斯这三条原则,是目前教育领域内实施公平得到公认的、最具有权威的理论,各国学者都将其作为实施教育公平的依据。

第一,平等原则。教育资源配置的平等原则包括权利平等和机会平等,即受教育权平等和教育机会平等两个方面。受教育权平等是社会公平和正义的内在要求。权利平等不承认凌驾于法律之上的任何特权,一切权利主体,不受性别、身份、出身、地位、职业财产、民族等附加条件的限制,享有相同或者相等的权利。权利平等具有两层含义:一方面,人人享有的基本权利应该完全平等;另一方面,人人平等地享有公共教育资源。[21]

基本的受教育权利是作为人的最基本人权,是满足人民政治、经济、思想等方面的最低基本需要的权利。受教育权在我国受《宪法》《教育法》的保护,国际上受国际性公约认可并保障,是人发展必要的最低权利。1948年联合国发布的《世界人权宣言》,第2条规定了人权的基本原则,即人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等。只有对受教育者的基本教育权利予以切实的保证,才能从起码的底线意义上体现出对个体人对社会的基本贡献和对人的尊严的肯定,才能够从最本质的意义上实现教育发展的基本宗旨,亦即以人为本发展的基本理念,才能够从最实效的意义上为教育的健康发展确立其必要的条件。机会平等是在权利平等的基础上所设立的制度,保证了社会成员有平等的参与机会。

它要求社会提供的生存、发展和享受机会对于每一个社会成员都始终均等。机会平等实际上是一种过程的平等。利益的实现是一个不断追求的过程,在这个过程中,社会要毫不偏袒地为所有人提供同样的机会。首先,参与起点要机会均等;其次,在参与的各个阶段,每一个社会成员能力大小不同,利益实现的程度也会有区别,但社会对每一个社会成员的尊重和关怀,提供的帮助应该是同等的。[22]

人人平等地享有公共教育资源,是人人享受同等教育权利在公共政策领域的体现。从性质上说,公共教育资源是指由政府通过财政拨款的方式所支持和提供的教育资源,具有鲜明的公共性、共享性和开放性,不同于私人或个别团体所提供旨在满足个别人或某一团体需求的教育资源;从类型上说,公共教育资源包括由政府所提供的入学机会、生均公共经费、课程资源、师资条件、教学设备、信息技术支持等。这些资源是公共教育事业发展和青少年素质形成的重要社会条件,是公民或儿童教育权利实现所指向的实际内容。

在各种各样的公共教育资源中,教育机会是最核心也是最重要的教育资源,它意味着一个人接受某种类型和某一阶段教育的可能性。因此,人人平等地享有公共教育资源最直接地体现在人人平等地享有公共教育机会。比较普遍的观点是,教育机会均等包括了入学机会均等、参与教育过程的机会均等、教育结果的机会均等以及教育结果对未来生活前景的影响均等。根据教育的阶段或层次,又可以将教育机会均等划分为学前教育机会均等、初等教育机会均等、中等教育机会均等和高等教育机会均等。从这方面说,教育公平即是不同类型或阶段的教育机会在不同社会人群之间的平等分配,或是采取切实可行的措施缩小业已存在的教育机会差距。[23]

第二,差异原则。教育资源配置的差异原则,是指根据受教育者个人的具体情况区别对待,表现为教育资源配置的差异性,它反映的是不同情况不同对待的原则,即不是平均或平等分配教育资源的份额。在依据平等原则平等分配教育资源时,教育资源相对于受教育者而言是外在的,不涉及受教育者个人的素质本身[24]

由于受教育者的先天禀赋以及他们的需求不同,即不同主体具有不同需求,因此差异性原则要求尊重学生的选择,尊重学生的兴趣爱好和选择的自由,通过完善教育体系结构,提供多样化的教育资源(不同的教育类型、课程内容、教学方法等)让学生能够选择,以满足学生个性充分发展的需要。在制定教育公共政策时,摒弃提供整齐划一的同质性的教育。提供多样化的教育资源意味着差异和不同,更意味着公平。从终极意义上讲,让每个学生的个性和禀赋得到充分发展是最公平的(也是最有效率的),因为学生的发展应具有多样性和丰富性。对教育多样性的肯定为追求教育公平开辟了广阔的空间。

教育公平的差异性原则正视个体的差异性,放弃对教育同质性的追求,它既主张人人都受教育(体现平等原则),又主张人人都受适切的教育(体现差异原则)。教育资源配置的差异原则要求提供多样性的教育,教育的多样性是教育中差异性的表现和对于差异性的尊重和适应。教育多样性是个人完善发展所必须的。机械划一的,崇尚单一性、统一性和标准化的同质性教育不能适应个人发展的独特性和综合性。为了充分发展人自身多方面的因素和特性,多样化是教育的唯一选择。[25]

总之,按照罗尔斯的观点,差异原则就是在一个社会制度中,要保障没有一个人因为依靠自然资产分配中所处的任意地位或在社会中的初始状态,而得益或者受损,但又不给予补偿利益或得到补偿利益。社会和经济的不平等(例如财富和权利的不平等),只要其结果能给每个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益,它们就是正义的。

三、补偿原则

无论中国还是外国,无论是在发达国家还是在发展中国家,由于种种复杂的地理、历史与经济社会和家庭等原因,在事实层面上,并非人人享有的公共教育资源在数量和质量两方面都是平等的。公共教育资源的供给或配置呈现出比较明显的地域、城乡、性别乃至种族的不平等,不同学校、不同性别、不同家庭背景和不同身体健康状况的青少年儿童也往往受到不平等的对待。因此,教育公平所要求的人人享受平等受教育权利、人人平等享有公共教育资源要想真正地得到实现,就不能简单地停留在法律或政策文本中,必须采取切实有力的措施矫正历史形成的教育不均衡,减少不同地域、城乡、性别、种族及学校类型等之间的教育差距,促进整个教育特别是基础教育更加均衡和协调地发展。从这个意义上说,教育公平不仅要求平等地分配公共教育资源,还要求公共教育资源的分配适当地向各种社会处境不利的弱势群体倾斜。从政治哲学的角度说,前者体现了分配正义的要求,后者体现了矫正正义的要求。矫正正义是分配正义的补充和完善,建立在矫正正义理念基础上的弱势补偿原则,使得真正的社会公平包括教育公平得以实现。

教育资源配置的补偿原则针对受教育者的社会经济地位的差距,对社会经济地位处境不利的受教育者在教育资源配置上予以补偿。补偿原则的基本含义就是挑选出处于不利地位的群体,如家庭经济不利地位的贫困家庭学生、身体或智力不利的肢体障碍学生和智力障碍学生、与主流文化相比处于相对不利地位的少数民族学生。从这些不利群体的特殊地位、视角来看问题、分析问题,以是否最大限度地满足这一不利阶层的利益为标准来确定教育的分配。此原则的主旨是立足于教育的整体利益,对教育发展过程中的不利群体的教育进行必要的调整和补偿,使不利群体普遍地得到由教育带来的收益,进而使教育的质量不断提高。这样配置教育资源是不平等的,但却是公平的。亚里士多德提出:“平等地对待平等的,不平等地对待不平等的。”这句话所体现的就是补偿原则。该原则与罗尔斯的差别补偿原则是一致的,即只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配,任何不平等的利益分配都要符合最少受惠者的最大利益。补偿理念的实质不是平等分配教育资源,而是向着有利于弱势群体的方向去倾斜,以此来减少弱势群体或不利群体在接受教育方面的不公正,有助于改变贫困家庭的生活机遇,有助于促进贫困阶层向上流动,进而减少社会的不公正,即社会正义。弱势补偿的最终目的,是使那些处在才干和能力的同一水平上,有着同样愿望的人,不管他们在社会体系中的最初地位是什么,亦即不管他们生来是属于什么样的收入阶层,都能有大致平等的教育和成功前景。

这三条原则是罗尔斯的公平三原则的具体表述,是较公认的公平理论,具有指导性意义。从伦理学角度寻求教育公平实施的原则,有助于把握公平的本质特征。其规定了作为正义的公平应具备的三原则及三原则之间的优先性,至今仍被认为是最具权威的公平理论。

(三)公共财政理论

1.公共产品理论

公共财政理论表明如果要弥补市场失调所带来的无法满足的公共需求,需要依赖市场外部的力量,政府力量就是市场外部力量。而政府提供公共需求的领域只限于公共服务领域,为保证政府不越过这一领域,需要为政府明确界限,以便限定提供公共需求的范围。“高等教育投资是一种不确定性收益的人力资本投资,而人力资本市场是一个对于投资对象没有担保的市场,私人部门若不进行投资,将导致教育市场失调,需要公共财政给予扶持。所以,为了解决市场失调的问题,公共财政理论应时而生。”[26]

高等教育是否贯彻表达了公共财政的意志,衡量其质量的标准为是否可以培养符合公共财政意志的学生,学校不只是传授知识和技能的场所,而人的素质也不能只用货币来衡量,所以不能生搬硬套市场规律去发展高等教育。政府需要公共财政经费的投入来设置课程进行意识形态的教育。高等教育投资是极其巨大的,从学生个人及家庭的角度看,一部分家庭和学生无法承受较高的高等教育个人支出。“由于经济原因这部分人将失去接受高等教育的机会,这将使国家、家庭和个人,甚至整个社会蒙受无比巨大的损失,失去一个高级人才,因此从社会公平的角度讲,这个领域需要公共财政进行投资。”[27]

1954年,美国经济学家萨缪尔森在《公共支出纯理论》中指出,公共产品是社会成员均等消费的物品,指为一个人使用,也可在没有任何额外成本的情况下同时为他人使用的物品或服务。[28]其特点是一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对它的消费,具有非竞争性;某些人对这一产品的利用,不会排斥另一些人对它的利用,具有非排他性。一般由政府或社会团体提供。具体来说,非竞争性有两方面含义:一是边际成本为零,指增加一个消费者不会导致供给者成本的增加;二是边际拥挤成本为零,指每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。而非排他性,既有技术上的不可能所带来,也有受益排他技术上可行,但高额的实施成本而导致的事实不可行的受益非排他性。只有同时具有上述两项显著特征的才被视为纯公共产品,这决定了纯公共产品的范围是非常狭小的。在公共品中更多的是准公共产品。准公共产品亦称为“混合产品”。这类产品通常只具备上述两个特性中的一个,而另一个则表现为不充分。一类具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品;另一类是具有非竞争性特征,但非排他性不充分的准公共产品。例如,公共道路和公共桥梁。公共产品的生产分为公共生产、私人生产和混合生产三种方式,其中无论是采用公共生产、公共提供,还是采用私人生产、公共提供方式,其结果是生产公共产品的费用完全由政府负担。公共产品若是采用混合提供的方式,则其生产成本将由政府和受益的企业或个人共同分担。

教育研究界一般认为高等教育属于准公共产品,因为高等教育的受益者既包括受教育的个人,也包括整个社会,作为个人,教育提供的利益是具排斥性的,但是其外部性所带来的社会利益却是非排斥的。另一方面高等教育还具有消费排他性或者说是消费竞争性,这是由于因高校规模等因素的限制,一部分学生将无法获得高等教育的机会。

高等教育的属性决定了高等教育不能完全由市场提供,政府必须作为重要的供给者之一,这是因为准公共产品完全由市场供给的供给水平将低于使社会利益最大化的水平。另一方面基于政府的职能,政府也须参与高等教育的供给。前部分已提及政府扮演着多重角色,除了公益人外,还有个重要的角色就是调控人。由于我国目前地区经济发展不平衡,高等教育资本市场不健全,劳动力市场也尚不完善,因此完全由市场提供高等教育将难以避免地出现“市场失灵”现象,鉴于高等教育的外部效应,这将影响到高等教育公平性,乃至整个社会的公平性。因此,政府需履行其调控者职责,积极地参与到高等教育的供给中。特别是对于弱势群体,政府应给予更多的支持力度,以有利于我国高等教育的均衡性发展。

教育的公共产品性主要表现在其带来的社会效益上。教育对社会具有很强的外溢作用,哈夫曼和沃尔夫对该问题的实证研究结果进行了综述:1.提高子女的品质(指健康状况、认识能力的发展、接受教育的程度、选择的职业性质、未来收入等);2.提高家庭内部劳务生产的生产率;3.有助于改善受教育者本人的健康状况;4.改善配偶和家庭成员的健康状况;5.降低生育率;6.提高消费者选择效率;7.提高劳动力市场双向选择的效率;8.婚姻选择更具效率;9.提高储蓄率;10.降低犯罪率;11.提高社会和谐程度;12.促进技术进步与传播。教育可以提高社会成员的道德素质,有利于维护国家安全稳定和减少犯罪;若某一地区重视教育,劳动力素质普遍较高,有利于吸引投资,从而促进经济增长;受过教育的人会更加重视子女的教育问题,从而有利于形成教育的良性循环。

2.教育财政投入理论

教育财政投入在国家财政体制中占有极其重要的地位,是其不可分割的重要组成部分。高等教育财政体制是指,为提供具有公益性的高等教育服务,各级政府部门筹集、使用和管控教育经费和合理分配各类教育资源、促进实现教育公平的一系列专门性管理系统的结构及其运行机理。高等教育财政管理体制是国家公共财政的一个专业领域,涉及支配和使用高等教育经费。高等教育财政管理体制的实质是国民收入再分配的一种方式,是为了扶持和发展高等教育公益事业,国家无偿地为教育事业划拨资源。高等教育财政具备科学分配教育资源、提高高等教育公平、保障高等教育稳定和发展等功能。高等教育财政是站在政府的角度上建立起来的,目的是要在高等教育经费分配中,考察政府发挥的作用和承担的责任。高等教育财政的实质是为了达到国家扶持和发展高等教育事业的需求,以政府为主体,使用国家政治权力进行特殊资源配置活动。比如说,“政府提供教育经费的动因、教育财政的最优规模、教育财政分配以及支出的效率等,这些都是教育财政概念的内涵”。[29]

3.人力资本理论

关于人力资本的概念,目前学术界公认的是“人力资本之父”舒尔茨的人力资本定义。舒尔茨认为,人力资本会促进生产增长,是具有经济价值的一类资本,它包括量和质两个方面。量的方面是指一个社会中从事有用工作的人数及百分比、劳动时间,在一定程度上代表该社会的人力资本的多少;质的方面是指人的技艺、知识、熟练程度与其他类似可以影响人从事生产性工作能力的东西。舒尔茨在研究人力资本时,更加强调质的方面,认为它才是人力资本概念的内涵。可见,舒尔茨把人力资本界定为资本的一种形式,它是体现在劳动者身上以劳动者的数量和质量表示的资本,它能够促进经济增长和个人收入增加,是一种生产性投产。[30]或者说人力资本是体现于人身体上的知识、能力和体力(健康)的总和。贝克尔从内容和人力资本形成两个角度对人力资本的概念进行了补充。他根据当前社会环境特点,从人力资本的内容角度指出“人力资本的概念包括知识、信息、教育、思想、技能、观念、精神状态、卫生健康”。可见,贝克尔认为人力资本不仅包括知识、能力和健康,还包括思想观念以及接受到的信息和教育。此外,贝克尔还从人力资本形成的角度进行了定义,“人力资本是通过人力投资形成的资本……用于增加人的资源影响未来的货币和消费能力的投资的人力资本投资”。[31]因此,人力资本可以认为是人们在教育、培训、医疗与保健等方面的投资所形成的资本。在《新帕格雷夫大辞典》中这样解释人力资本,“作为现在和未来产出与收入的源泉,资本是一个具有价值的存量,人力资本是体现在人身上的技能和生产知识的存量”。

人力资本的基本属性。舒尔茨对人力资本的基本属性进行了分析,他指出“人力资本的显著标志是它属于人的一部分,它是人类的,因为它表现在人身体上;它又是资本,因为它是未来满足或未来收入的源泉或者两者的源泉。在人力无偿提供的地方,人力资本不是一种能出售的可转让资产。人们当然能获得它,但不是作为一种市场上出售的资产而是通过向自身投资。由此可见,没有人能把自己同他所拥有的人力资本分开。他必将始终带着自己的人力资本,无论这笔资本是用于生产还是用于消费。依据人力资本的这些基本属性,在解释这两类资本形成和运用所涉及的经济行为时,人力资本和非人力资本之间产生了许多微妙的差别。”[32]

下面分析一下人力资本和物质资本的异同点。它们的相似之处在于:一是它们都具有资本的性质,都可以带来利润;二是它们的形成途径都是通过投资,都是通过减少或牺牲现期消费以换取未来的收入。它们的不同之处在于:一是物质资本的所有权是可以买卖、转让或继承的,但是人力资本由于其载体是人自身,其所有权是不可能转让、买卖或继承的。二是一些耐用物质资本可以储存,而人力资本由于知识更新、老化、贬值的速度非常快,不能够长期储存不用。

我国学者对人力资本理论的主要观点进行了概括总结,并将其列为以下4点。[33]

人口质量重于人口数量。人力资本理论的基本出发点是提高人口质量,增强人口素质。这一理论批评了古典经济学家李嘉图(D.Ricardo)、马尔萨斯(T.R.Malthus)等人只重视土地和人口数量对经济增长的作用,而看不到人口质量的经济价值。人力资本理论认为,当今世界经济发展的关键在于人口的质量。

人力资本投资和物质资本投资都是经济发展不可缺少的生产性投资,但在现代化经济条件下,人力资本投资作用大于物质资本投资的作用。例如,第二次世界大战后美国的农业生产增长,只有20%是物质投资的结果,80%主要是教育或与教育有关的科学技术的作用,或者说主要是人力资本投资的结果。

教育投资是人力资本的核心。具体表现在以下几个方面:(1)教育投资是一种生产性投资。教育投资是使隐藏在人体内部的能力得以增长的一种生产性投资。(2)提高人口质量的关键是教育投资。因为各国人口的先天素质和潜在能力基本上是均衡的,或者说是近似的,但是后天获得的知识、技能和能力却是有差别的。各国人口质量与素质之所以会存在差异,其根本原因在于各国教育投资水平和社会平均教育程度不同。(3)教育投资比物质投资更有利,可以带来更多的利润。如美国1900—1957年的57年间,教育投资增长速度远远超过物质投资增长速度,物质资本投资所带来的利润增长了3.5倍,因教育投资增加的利润则达17.5倍。从世界范围来说,有关资料表明,第二次世界大战以来,人力资源开发和教育投资增长时经济增长的比例达到占国民经济增长总额的41%,有的国家甚至超过了这个比例,达到60%以上。此外,教育投资的收益率要高于物质投资的收益率,因此,资本积累的中心应从物质资本向人力资本转移,应追加教育投资的总量。

教育投资的收益率也是可以测算的,基本与物质资本投资的收益率的测算相同。基本公式为:收益率=收益/成本。许多学者都对教育投资收益率进行过测算,其中最具影响力和权威的是萨卡罗普洛斯德的研究。他通过对70多个国家和地区的教育收益率进行测算分析后得出结论:各国教育投资的收益率为正,且高于一般的物质资本收益率和利率,发展中国家的收益率高于发达国家。

二、法理依据

我国民族自治地方享有财政自治和教育财政自治的民族地区自治权利。依据《宪法》及《民族区域自治法》规定,财政自治是我国民族地区自治地方行使管理本民族地区内部事务和地方事务的一项民主权力。

(一)《宪法》

《宪法》作为我国的根本大法,具有最高的法律效力。关于教育自治,《中华人民共和国宪法》第六节《民族自治地方的自治机关》中明确提出了我国民族自治地方的自治机关拥有的权利与义务,其中第117条写明:“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。若属于民族自治地方的财政收入,就由民族自治地方的自治机关自行计划使用。”第119条规定:“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业,保护和整理民族的文化遗产,发展和繁荣民族文化。”第122规定:“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设。国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、科技人才和技术工人。”

(二)《民族区域自治法》

《民族区域自治法》的第三章《民族自治机关的自主权》第32条中明确写明:“民族自治地方的财政是一级财政,是国家财政的组成部分。民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方在全国统一的财政体制下,通过国家实行的规范的财政转移支付制度,享受上级财政的照顾。民族自治地方的财政预算支出,按照国家规定,设机动资金,预备费在预算中所占比例高于一般地区。民族自治地方的自治机关在执行财政预算过程中,自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。”第36条中明确写明:“民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针,依照法律规定,决定本地方的教育规划,各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。”第62条中明确写明:“随着国民经济的发展和财政收入的增长,上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式,增加对民族自治地方的资金投入,用于加快民族自治地方经济发展和社会进步,逐步缩小与发达地区的差距。”通过国家财政转移支付制度可以享受上级财政的援助与照顾。《实施〈民族区域自治法〉若干规定》第9条第1款、第3款规定:“国家通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及其他方式,充分考虑民族自治地方的公共服务支出成本差异,逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。上级人民政府有关部门各种专项资金的分配,应当向民族自治地方倾斜。”“国家规范省级以下财政转移支付制度,确保国家对民族自治地方的转移支付、税收返还等优惠政策落实到自治县”。[34]

《民族区域自治法》赋予民族自治地方财政管理自治权的内容十分丰富,概括起来主要包括如下五个方面。

第一,赋予了民族自治地方财政立法自治权。经济自治是民族区域自治的一个重要内容,经济自治权是经济自治在法律上的表现。国家对经济运行和经济活动的控制和管理,着眼于国家利益和社会公共利益,是对各民族根本利益和共同利益的维护和保障。在此前提下,国家赋予民族自治地方经济自治权,是对生活在一定区域内的民族的自身经济利益在法律上的认可。这样民族自治地方在服从国家整体利益和根本利益的前提下,就有了追求、实现和维护自身经济利益的法律依据。民族自治地方财政自治是指在国家统一领导的财政体制下,自治机关根据宪法原则和民族区域自治法及其他相关法律法规(如税法等)的规定,依照自治条例的规定和当地的政治、经济及文化的特点,制定财政自治条例或者有关法律法规的变通及补充规定等,组织财政收入,统筹分配财政资金,自主地管理本地区财政事务的活动。在这里最重要的自治权就是财政自治立法。它必须考虑两个方面:一是依照当地民族的政治、经济及文化的特点,制定自治条例和单行条例,并报最高国家权力机关或者省级国家权力机关批准、备案。二是制定执行有关财政税收法律法规的变通或者补充规定。即对国家的财税法律法规以及上级国家机关财税活动的决议、决定、命令和指示,不适合民族自治地方实际情况的,报经上级国家机关批准后变通执行或者停止执行。对民族自治地方来说,从当地实际情况和社会主体经济利益需求出发,重视经济立法自治权,充分运用立法权,因地制宜地对国家法律、法规进行扩展和延伸,制定相关条例以及规定、办法、规则、决定等,是在经济运行和调制中贯彻调制法定原则、调制适度原则、调制绩效原则,也是加快改革开放和经济建设步伐,消弭地域劣势和经济劣势,实现全面建设小康社会宏伟目标的前提。因此,加强少数民族自治地方经济立法,是民族自治地方经济发展、社会稳定的客观要求,是完善社会主义经济法律体系的重要环节。必须将西部大开发的基本政策法律化,从而创立有利于西部少数民族自治地方开发的客观投资法律环境。必须加强少数民族自治地方的基础建设方面的立法,以改变民族自治地方交通、通讯等方面的落后状况。必须加强少数民族自治地方自然资源开发及生态环境保护立法,努力建成有利于民族自治地方生态环境保护和建设的政策措施的法律体系,以促进民族自治地方经济社会和生态环境的可持续协调发展。必须加强社会保障体制方面的立法,以促进民族自治地方的社会稳定。必须加强边境贸易等方面的立法,以促进边境贸易的快速发展。必须加强引进人才、引进外资、招商引资等方面的立法,以创造一个良好的法制环境,拉动民族自治地方经济的快速发展。

第二,规定了民族自治地方财政体制的基本内容。1.凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都应当由自治机关自主地安排使用。这一规定,从财政体制上保证了自治机关可以根据本地方经济、文化等事业发展的需要,自主地安排财政支出。对属于民族自治地方的自治机关自主安排和使用的这一部分财政收入,上级国家机关不应当随意下达支出指标而加重民族自治地方的财政负担。2.民族自治地方的财政收入和财政支出的项目,由国务院按照优待民族自治地方的原则规定,即在中央和地方以及地方之间的财政收支划分时,对哪些项目的收入和支出划给民族自治地方,自治机关管理财政收支的权限范围大于一般地区。3.自从1980年国家实行“划分收支、分级包干”的财政体制以后,民族自治地方依照国家财政体制的规定,凡财政收入多于财政支出,定额上缴上级财政,上缴数额可以一定几年不变。凡收入不敷支出的,由上级财政机关予以补助。特别是对内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、新疆维吾尔自治区和宁夏回族自治区5个少数民族自治区,以及云南省、贵州省和青海省3个少数民族聚居地区较多的省,实行收入全部留用;对其支出大于收入的差额,一律实行由中央财政补贴的政策,并明确其补贴数额一定5年不变。为了照顾民族自治地方发展生产建设和文化教育事业的需要,确定其补助额以1979年的40.13亿为基数,每年递增10%。根据这项政策,中央财政对上述8个省、自治区的定额补助数额由1980年的44.143亿,增加到1986年的79亿多元。规定内蒙古、新疆、广西、宁夏4个自治区和云、贵、青三省外汇收入留成50%,西藏全部留用,其他省区只留成25%。对于其收入不敷支出的自治州、自治县,则应当由自治州或者自治县的上级财政机关给予补助。4.民族自治地方的财政预算支出,按照国家规定,设机动资金,预备费在预算中所占比例高于一般地区。自治机关在执行财政预算过程中,自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。地方预算的预备费是在年初安排预算时,不规定具体用途的一种机动资金,主要用于原来预算不足和新发生的一些开支。按照国家财政体制的有关规定,自治区的预备费按支出预算总额的5%计算,自治州按4%计算,自治县按3%计算,分别比一般省、地、县高2%。另按中央分配的行政、事业经费的5%增列机动金,作为特殊照顾。云南、青海、贵州3省少数民族人口较多,可以比照民族自治区办理。

第三,规定了国家对民族自治地方财政帮助和扶持的责任。根据宪法和民族区域自治法的规定,国家设立了各项专用资金,扶助民族自治地方发展经济和文化建设事业,并规定国家设立的各项专用资金和临时性民族补助专款,任何部门不得扣减、截留、挪用,不得用以顶替民族自治地方正常的预算收入。上级国家机关在合理核定或者调整民族自治地方的正常收入和支出基数时,应当扣除各种补助专用资金数额。据统计,1986年国家用于少数民族地区的各项专款,包括“支援经济不发达地区发展资金”“边境地区和少数民族聚居区基本建设补助费”和“边境建设事业补助费”等4项,共有6.6亿多元。从1986年起,国家在5年内每年给贫困地区(其中包括民族地区)专项贴息贷款10亿元。国家大力扶持民族自治地方发展民族贸易,对民族自治地方的商业、供销和医药企业给予照顾。新中国成立以来,国家对民族贸易企业给予了特殊照顾,特别是对少数民族居住的边远山区和牧区的民族贸易企业,实行自有资金、利润留成、价格补贴三项“照顾”政策。此外,国家还规定零售企业自有流动资金可占80%,批发企业自有流动资金可占50%,其余流动资金由银行按低息贷款照顾。民族贸易企业的利润留成比例定为50%,而一般地区纯商业的只有25%。国家对民族地区的主要农牧土特产品,实行最低保护价格,对民族地区所需要的工业品,实行最高限价(保护价),差额补贴列入省、自治区财政预算,由国家补贴。为了促进民族贸易的进一步发展,《民族区域自治法》第60条规定:“上级国家机关根据国家的民族贸易政策和民族自治地方的需要,对民族自治地方的商业、供销和医药企业,从投资、金融、税收等方面给予扶持。”该法第61条还规定:“国家制定优惠政策,扶持民族自治地方发展对外经济贸易,扩大民族自治地方生产企业对外贸易经营自主权,鼓励发展地方优势产品出口,实行优惠的边境贸易政策。”

第四,赋予了民族自治地方制定财政补充规定和具体执行办法的权利。法律规定民族自治地方的自治机关对于本地方的各项开支标准、定员、定额,根据国家规定的原则,结合本地方的实际情况,可以制定补充规定和具体执行办法。民族自治地方制订补充规定和具体办法时,除了应当由国家统一审批的减免税收项目外,对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的,可以实行减税或者免税。自治州、自治县决定减税或者免税的,必须报经省或者自治区人民政府批准。税收是财政收入的一种主要形式,同时也是调节经济的重要杠杆。对民族自治地方的税收实行特殊政策,给予民族自治地方的自治机关决定某些项目税收的减免权,有利于民族自治地方经济建设的发展。此外,自治区还可以根据税法的基本原则,并结合本地区的实际情况,制定出与本地区实际情况相适应的税收办法。譬如,在《农业税条例》《工商税条例》《工商所得税试行条例》等规定中,都规定了自治区可以结合本地区的实际情况制定减免税收的办法。由于国家采取了多种措施,在财政管理体制上作了一系列的规定,从而保证了民族自治地方在财政管理体制上,在安排经济、文化等各项建设事业上,都有了较多的资金来源。

第五,规定了加大对民族自治地方财政转移支付的力度。《民族区域自治法》第62条规定:“随着国民经济的发展和财政收入的增长,上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式,增加对民族自治地方的资金投入,用于加快民族自治地方经济发展和社会进步,逐步缩小与发达地区的差距。”该条款规定上级财政增加对民族自治地方的资金投入的四种方式:(1)一般性财政转移支付。一般性财政转移支付是政府间财政转移支付的两大类中的一类。一般性财政转移支付属于财力补助性质,地方政府可以自主地安排支出,其目的在于促进政府在不同地区之间提供的公共服务能力均等化,所以有时又称为均等化转移支付。(2)专项财政转移支付。专项财政转移支付也称作有条件地转移支付或者专项拨款,是有附加条件的转移支付,主要服务于中央的特定政策目标。拨款提供者指定了资金的用途和使用范围,拨款接受者必须按照有关规定使用这些资金,其特征是专款专用。(3)民族优惠政策财政转移支付。民族优惠政策财政转移支付除了采用一般性因素外,还采用少数民族人口、可居住面积、工资类别系数、平均海拔高度、公路运输距离、道路状况等能够反映民族地区特点的因素。这样民族自治地方比一般地方所得到的转移支付额也会相应增加。(4)国家确定的其他方式。除了上述三种方式加大对民族自治地方财政转移支付力度外,国家还采取了其他方式,如从2000年起,在增加对民族地区政策性转移支付的同时,还将民族地区每年增值税增量的80%由中央专项转移支付给民族地区。该条款以财政转移支付方式扶持民族自治地方,代替了原来财政补助方式扶持民族自治地方。实质上从1980年起,国家对于民族地区施行递增补助的财政体制(其他地区不递增),补助额每年比上年增长10%。由于补助数额递增较快,超过了中央的承受能力,中央不得不将民族地区的递增补助在1989年固定下来,并调进体制基数。从1995年起,中央财政开始实行过渡时期财政转移支付,逐步形成了上述四种财政转移支付方式。过渡时期的财政转移支付是根据1994年分税制财政体制改革中确定的过渡时期财政转移支付的办法,中央财政对地方的转移支付具体包括以下几个部分:客观性财政转移支付。也被称为一般性财政转移支付,即中央财政对地方财政的均衡拨款。为了保证有限的转移支付资金首先用于最困难的地区,凡人员经费与公用经费地方财力的比重低于80%的地区,暂不作为过渡期转移支付的对象。中央财政对地方的税收返还。具体操作方法是以1993年为基期年,将(消费税+75%的增值税-中央下划收入)全额返还地方,并以此作为中央财政对地方税收返还的基数,从1994年起税收返还额,按地方增值税和营业税的增长率的1∶0.3系数确定。也就是说,地方增长率每增长一个百分点,中央财政对地方的税收返还增加0.3%。这些规定的出台,使财政转移支付制度在民族地区规范实施有了法律保障。

实现民族自治地方自治机关财政管理自治权的指导原则。《民族区域自治法》是在国家的统一领导下,在各少数民族聚居的地方实施区域自治的基本法。在贯彻执行过程中,必须处理好民族自治地方和国家的关系。反映在财政工作中,就是要坚持“统一领导,分级管理”的原则。财政不仅是国民经济的综合反映,它还是一项政治性很强的工作。为此,我们一方面要认清民族自治地方的财政是一级财政,是国家财政的有机组成部分,要保证国家的财政方针、政策及其计划在民族自治地方的贯彻执行;另一方面又要保证民族自治地方的自治机关有充分行使其财政管理的自治权,使民族自治地方有大于一般地方的财政管理权限。我国少数民族和民族自治地方的经济、文化一般来说还不够发达,国家必须在财政方面大力帮助少数民族和民族地区加速其经济和文化的发展,逐步消除历史上遗留下来的贫困落后的状况。但是,要从根本上改变这一状况,最主要的还要依靠少数民族自身的努力,尤其需要他们团结一致,发扬自力更生和艰苦奋斗的精神,只有内因和外因相结合,才能取得切实有效的成果。少数民族和民族自治地方尤其要树立全局观点,克服单纯依赖国家的片面观点。要学会生财、聚财、用财和理财之道。要转变传统的、旧的理财观念,破除收、支、拨、管为主的财政预算的小圈子,变供给型财政为经营、建设性财政,处理好生财、聚财和用财的辩证关系。中共中央关于经济体制改革的决定指出,要解放思想,实事求是,一切从实际出发,把党的方针政策同各地区、各部门、各单位的实际密切结合起来,创造性地贯彻执行,各少数民族地区的经济体制改革如何进行,尤其应该充分考虑本地区的特点。这些原则,应该说都是我们进行民族地区财政体制改革必须遵循的指导思想和原则。

要正确地处理好民族自治地方财政体制内部的各种关系。首先,要正确处理好财政困难与政策放宽的关系。一般来说,财政困难对于经济政策的放宽无疑是个重要的制约因素。在多数情况下,民族自治地方财政困难的克服,都需要得到中央的支持和帮助。但是,作为民族自治地方来说,也要尽最大的努力给基层放权、让利,以开拓和培植新的财源,从而促进财政状况的根本好转,并为政策放宽创造物质条件。其次,要正确处理好民族自治地方内各民族之间的关系。财力的分配,对民族自治地方内各县,包括汉族人口较多的县,都要不偏不倚,一视同仁,公平对待,只有这样才可能处理好民族之间的关系,进而加强民族团结。再次,要正确处理好财政部门与各主管部门的关系。事业费的管理以及条块结合均要以块块为主,凡是能切块的都要尽可能地放下去。对单位预算管理,不宜管得过宽过细。单位预算包干,要把责、权、利结合起来,充分发挥部门和单位的主动性和积极性,从而减少财政部门的事务性工作。最后,要正确处理好生产和消费比例均衡发展的关系。要克服两种片面性,既要防止过冷、过热,又要实事求是,量体裁衣,量力而行,尽可能处理好需要和可能的矛盾,切实做到收支平衡并有节余。在财政管理中,还要围绕发展社会主义市场经济中心,坚持不断深化改革开放的方针。要贯彻中央提出的“双增双节”的方针,注意克服“要钱积极,花钱不问效果,铺张浪费,不讲投入产出”的弊病。坚持不断改革和完善民族自治地方的财政管理体制,建立健全监察机构,依法加强财政监督和财政立法工作。[35]要不断地改革和完善民族自治地方的财政管理体制。《民族区域自治法》自从颁布实施以来,我国绝大多数民族自治地方和多民族的省份及国务院的一些相关部门,都比较重视对其贯彻落实工作。就财政体制改革来说,1985年中央从实行“划分收支,分级包干”改为“划分税种,核定收支,分级包干”一定五年不变的新体制后,对自治区和在财政上视同自治区待遇的省,按照中央财政核定的定额,继续实行了“优惠照顾和扶持”的政策。各自治区和一些多民族的省,在民族自治地方财政管理上也作了改进,采取了一些照顾贫困地区的措施,对一些专款也逐步切块下放。中央和省、自治区贯彻自治法、落实民族自治地方财政管理自治权的措施,无疑对维护祖国统一,增强民族团结,发展民族自治地方的经济和文化事业,起到了十分重要的作用。但是,中央在对经济进行宏观控制时,一般强调了统一管理的一面,而对不同情况区别对待不够,因而使民族自治地方与一般省、市、县没有多大差别。民族自治地方依照自治法的规定,在采取一些适合当地情况的措施时,还往往受到上级有关部门的干预。显然,理顺上级国家机关的规定与自治法有关条文的关系,是民族地区贯彻落实《民族区域自治法》的前提。按照《民族区域自治法》的规定,民族自治地方的各项建设,必须在国家统一领导和统一宏观调控下进行。上级国家机关对民族自治地方的政策规定,既要体现宏观控制,又要有所区别、有所照顾,不能等同于一般省、市、县。在全面建设小康社会的进程中,财力有限往往是民族自治地方开发和建设的主要制约因素。振兴民族地区经济,缩小东西部地区发展程度上的差距,实现民族间的共同繁荣与进步,主要依靠民族自身的自我发展能力,依靠民族内在的激励机制和自力更生、艰苦奋斗的精神。但是,在一定时期内、在特殊条件下,国家从财政上加大对民族地区的支持力度,又是非常必要的。

三、政策依据

(一)《国务院关于加快发展民族教育的决定》

《国务院关于加快发展民族教育的决定》(国发〔2015〕46号)(以下简称《决定》)明确规定“各级政府要切实增加民族教育投入,加快推进民族地区基本公共教育服务均等化”。适当扩大资金规模,集中解决民族文化交融创新、教师培养培训、民族团结教育、双语教育这几方面的突出问题。地方各级人民政府在划拨财政转移支付资金和安排本级财力时要对民族教育给予照顾。对口支援资金要持续增加支持教育事业,完善内地民族办学经费投入机制。积极引导和鼓励社会各界高度支持民族教育发展,多元化拓展渠道增加民族教育投入。

从该《决定》可以看出,国家对民族地区公共教育高度重视,采取提高一般性转移支付和教育专项转移支付,同时积极指引和激励社会各界支持民族教育发展,这将有利于促进高等教育资金来源多元化的实现,打破长期以来一切靠中央财政支持的被动局面,动员社会积极力量共同关注高等教育发展,形成一种生机勃勃的高等教育财政支持的造血机制,这对促进各民族平等发展、推进教育公平、加强民族团结、保障社会民生、维护社会稳定等方面起到了极大的促进作用。

(二)“十三五”规划和政府工作报告

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(简称“十三五”规划)提出:提高教学水平,加大创新能力,要让部分高校和很多学科接近或达到世界水平。2016年3月5日国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第四次会议上的《2016年政府工作报告》中清楚地表明:“大力支持民族地区差别化发展的政策落到实处,重点保护和发扬少数民族优秀传统文化和特色村镇,加大扶持少数民族发展力度,不断实施兴边富民活动,让全国各族人民共同迈向小康社会。提升高校教学水平和增强创新能力,推动普通本科高校向应用型转变,不断深入扩大重点高校面向贫困农村招生规模,扶持和规范民办教育发展。”

本章通过深刻剖析民族自治地方高等教育发展和高等教育财政管理机制的相关理论内涵,结合民族社会学、高等教育学、公共财政学等学科内容,依据社会建设理论、民族地方教育财政自治权、高等教育相关理论、教育财政投入理论等有关理论基础,对研究中教育财政自治建设和高等教育发展及高等教育财政管理机制等核心内容进行全面的理论分析,深入研究民族自治地方教育财政自治权的深刻内涵以及高等教育财政投入管理机制的理论基础,为后面的调查研究打下了良好的理论基础。

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