民族自治地方教育财政自治制度因素

宁夏作为回族自治区，也是全国少数民族自治区之一。2015年自治区普通本科院校在校生119410人，其中少数民族普通高等学校在校生38780人，占在校学生总人数的32.48%。虽然宁夏长期实行民族区域自治制度，但对教育财政自治制度重视程度少，并没有形成完善稳定的制度体系。目前宁夏和所有民族自治地方一样，仍然采取依据整体经济情势和高等教育需求状况的做法，当社会公众和高等院校要求加大高等教育财政投入力度时，中央和自治区就会出台相关高等教育财政政策，随之加大对民族自治地方专项资金的转移支付力度和高等教育财政投入；而与之相适应，民族自治地方也会随之增加高等教育财政的投入。反过来说，若是社会公众对教育财政的投入力度呼声减弱时，民族自治地方对教育财政的投入力度就随之放松。我区始终不能建立一个长效机制切实保障民族自治地方高等教育财政投入的科学性和稳定性，从而充分发挥《民族区域自治法》中有关教育财政自治的权利，使之得到有效保障和顺利执行，确保宁夏高等教育财政管理机制的健康稳定运行^[1]。

一、宁夏高等教育财政管理机制立法形成缓慢，尚未形成完备的法律体系

在高等教育体系中，无论公立高校还是私立高校，都应有完善健全的相关制度对高等教育投资渠道进行详细而系统的规定。虽然我国《宪法》和《中华人民共和国教育法》对高等教育的发展和规划进行了根本性的指导，但目前我国只有唯一一部有关高等教育的正式法律，即《高等教育法》，其他都是由国务院规定的行政法规，并不是完全意义上的法律；而针对高等教育投资的法规则少之又少，而且针对民办私立高校的投资法规更是相对空白。这与国外先进国家健全严谨的法律体系相去甚远，因此，如何针对高等教育投资进行立法，尤其是针对民族自治地方高等教育和民办高校的投资立法，这是我国法律界和高等教育界的研究重点。

长期以来，宁夏高等教育财政投入立法起步低、发展慢，一直未能建立一套系统完备的有针对性的法律条文，致使自治区高等教育经费只能单一依靠国家高等教育财政法规执行，尚未体现出其民族性和特殊性。尽管《教育法》明确规定，“各级人民政府教育财政拨款增长应当高于财政经常性收入的增长，并按在校学生人数平均教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”，但在实际操作和执行过程中，宁夏的各项措施不尽如人意。其次，保障机制不健全，助学贷款渠道不畅。国家助学贷款可以缓解经济困难学生的付费压力，从而促进高等教育公平，但从其开办至今，发展过程并不顺利，有诸多因素制约着助学贷款的发放：一是诚信问题已成为制约助学贷款发展的重要因素之一；二是贷款机制不健全，贷款时信息不对称，部门职责不明晰，缺乏法律支持与约束；三是银行助学贷款目标与商业化经营相冲突，往往会出现银行惜贷的现象；四是社会大环境的制约，大学生就业压力大，择业的流动性、多样性和大学生的人身保障及保险问题都会影响贷款的偿还。这些问题背后的原因有很多，概括来说，一方面主要是财政收入增长小于支出增长，导致财政可用于安排教育经费支出的资金供给不足，更深层面的原因则是重经济、轻教育的管理文化，高等教育本身是一项具有时效性的社会事业，短期的投入在政府官员的任期内往往看不出明显的效果，所以，政府一般都不愿意将过多的财政收入投到短期绩效不明显的高等教育事业中。^[2]同时，国内高等教育的财政投入立法亦很落后，只在我国部分高校早期的条例中有一些条目，原来的规定并不完善，以宽泛的意见和通知为主，层次太低。1966年以后的十多年间，我国教育法制和一系列相关教育法规受到严重破坏，所有涉及高等教育财政支出的法规全部名存实亡，达到了“无法可依”的地步。因此，高等教育的管理实际上已经由早期的基本法治转变为后期的主观人治。1980年时，全国人大常委会颁发了第一个关于高等教育的《学位条例》，由此，国家在《高等教育法》《教育法》等法律中开始逐渐推广有关高等教育的财政投入思想，但是这些条文没有充足的实用性能，无法全面、系统、科学地管理高等教育的财政拨款，使得在实际操作过程中暴露出了很多问题。^[3]另外，法律体系的不健全，使得在宁夏高等教育财政管理体制中很少能体现出“民族自治地方教育财政自治权”的优越性，最终造成民族地区的当地政府和高校并未切实感受到少数民族教育财政自治权所带来的实际利益。

调查资料2:

2016年2月18日，宁夏回族自治区某高校会议室。被访者为主管该校的一位教育厅领导、学校校长和两位财务工作人员。

调查者：您认为目前宁夏的高等教育财政投入管理机制是否体现了民族教育自治权的优越性？

校长：体现不多。我们认为应当在国家法律及宏观政策框架之内进一步发挥民族教育自治权的优越性，这种优越性一是适当扩大对教育的投入，二是如何创新地去管理财政对高等教育的投入。要充分利用自治权而不是在国家规定的基础上再加一把锁。

财务工作人员：是的，作为少数民族地区的高校，在平时的教育财政投入过程中，好像除了获得一定量的专项转移支付资金以外，再未感觉和其他非民族地区有什么质的区别，并未切实体现出民族地区教育财政自治权的优越性。另外，感觉自治区教育和财政部门对高校资金管得过死，让高校丧失了一定的自主权，在经费使用过程中感觉手续很繁琐，行政程序太多，希望对经费的管理上要放管结合，扩大高校财务自主权。

调查者：您对目前宁夏高等教育财政管理机制是否满意？

教育厅领导：近年来，自治区高等院校的基础办学条件得到了明显改善，师资队伍建设成效显著，学科、重点实验室建设成效明显，在国家重点实验室、博士点、硕士点建设方面进步明显，生源质量大大提高。但是我们作为西部少数民族地区，在实行《民族区域自治法》的过程中，忽视了对教育财政自治权的重视，确实没有深度挖掘民族地区财政自治权的优越性。今后在高等教育财政管理方面，我们要将该领域作为一个重点进行深度研究，先从立法入手，用法律的手段将其引向法制化、制度化，然后将其优越性在高等教育财政管理的实际工作中加以落实。

从以上访谈材料中可以看出，宁夏高等教育财政管理机制立法工作势在必行，必须从思想观念上予以高度重视，然后通过立法程序加以严格落实，形成一套完备健全的民族自治地方高等教育财政自治权的法律体系，使得宁夏高等教育财政管理做到有法可依，有法必依，为加快宁夏地区高等教育的发展打下良好的法制基础。

二、宁夏高等教育财政管理机制中的教育财政自治制度执行不力

近几年，民族地区高等教育经历了一场“扩招”的浪潮。高等教育法制体系不健全，立法不具体、不实用，使得民族地区高等教育财政投入领域陷入困境。例如没有明确规定民族自治地方的教育财政自治权如何行使，没有明确规定高等教育预算资金对基建经费和生均经费的比例，没有动态监管教育资金使用过程，没有建立对资金使用效果科学合理的效绩考核评估系统等，相关高等教育财政投入的法律文件和政策措施未能得到切实的贯彻落实，导致民族地区高等教育与非民族地区高等教育的发展差距不断拉开；更有甚者，少数高校正在面对“负债经营”的惨淡局面。同时，民族地区高等教育财政管理机制中有关教育财政自治制度的法律法规是个空白，使得在宁夏这样一个典型的民族自治地区，群众对教育财政自治权利竟然闻所未闻。

调查资料3:

2015年9月28日，宁夏回族自治区银川市某职业技术学院会议室。被访者为主管该校的自治区教育厅两位领导、学校校长和三位财务工作人员。

调查者：请问您是否了解民族自治地方教育财政自治？您如何理解该权利？

财务工作人员：不太了解，平时好像没有听说过。

校长：我对《民族区域自治法》有所了解，只知道民族自治地方的财政是国家财政的有效组成部分。民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，但具体怎么执行不是很了解。

教育厅领导：这项权利平时确实提的比较少，但宁夏作为民族自治区，享受中央财政的照顾，比如通过中央财政对重大教育项目进行财政转移支付制度。

调查者：是的，转移支付是一项很重要的上级对民族自治地方教育财政的照顾。您还知道关于教育财政自治权的其他内容吗？

财务工作人员：这方面确实了解很少，但我想既然是自治，那就应当意味着由民族自治地方的自治机关自主地安排使用资金吧。

另一财务工作人员：那应当是属于民族自治地方自己的财政收入吧？但咱们宁夏经济落后，自治区财力较弱，跟其他发达省份相比有比较大的差距，这个情况相信各位领导也看出来了，如何才能实行教育财政自治啊？！

校长：是的，而且目前咱们自治区好像还没有听说有这方面的法律条文吧？

调查者：是的，大家都讲的很对，现在国家对高等教育特别重视，尤其对民族自治地方的高等教育发展尤为关注，这方面立法工作相信会尽快解决的。

教育厅领导：是的，近些年国家对宁夏地区的高等教育经费支持力度还是蛮大的，预算资金所占比例也高于一般非民族自治地方，但民族地区财政自治权是应当尽快立法，实行法制还是比较规范的，希望能够尽快落实。

从以上访谈材料可见，宁夏作为一个极具代表性的民族自治地区，但“财政自治”和“教育财政自治”这项本应属于民族自治地方的权利，当地大部分群众竟然一无所知。教育财政自治是民族自治地区自治权非常重要的组成部分，但是长期以来，该自治权迟迟得不到落实，严重制约着民族自治地区高等教育财政自治权的实现，成为制约民族地区高等教育发展的主要因素，这就要求中央及地方应加快少数民族地区高等教育财政管理的相关立法，从而促进民族地区高等教育健康、快速发展。