一、扩大省级财政对高等教育的投入责任
民族自治地方保障高等教育的财政投入，需要强化省级政府在发展高等教育中的重要作用和投入责任。当地政府应在充分了解高等院校办学模式及财政运作模式的前提下，改变高等教育财政支出的范围。在建设创新型国家和西部地区民族特色高等院校的战略背景下，公共财政更应该加大对高等教育的支持力度。高等教育培养的是适应新型信息化、工业化和现代化的高水平、高技能和实用型人才，对产业结构的优化升级、改善民族自治地区的劳动力就业水平和综合素质具有十分重要的现实意义，因此，民族地区高等教育应当作为未来一个时期教育投资增长的重点。在对高等教育经费投入总体增长的基础上，地方政府更要加强对高等教育的财政支持力度，使对高等教育财政投入的增幅略高于当地GDP的增长。同时，还要逐步推进高等教育经费在政府预算中的比例，以制度化的规范保证基本的高等教育经费投入。
另外，地方政府除了要发挥财政投入的功能外，在税收政策方面也应该实行对高等院校、高等教育援助单位和私人投资单位有利的税收优惠政策，通过税收减免等刺激他们对高等教育的社会投资，加大全社会对高等教育的重视程度和支持力度。但当前由于一些地方和部门并没有认清发展高等教育对于发展区域经济的重要战略作用，导致管理体制不畅、部门职责交叉、政出多门的问题。因此必须在中央层面的宏观引导与调控下分级管理，对地方教育经费投入的比例进行量化与预算控制，并以地方为主落实各级政府管理高等教育的权利与责任。从高等教育产品属性来看，尽管高等教育产品具有强烈的个人受益的特征，但从当前我国经济发展战略高度来看，高等教育还兼具有广泛性，因而不论是国家管理部门还是各地管理部门对于拓展高等教育均有无法推脱的责任，政府无论是在“财”的方面还是在“政”的方面都要有所作为。
具体到宁夏高等教育财政管理制度上，自治区政府要坚决贯彻落实发展高等教育的财政资金，认真落实高等教育财政支持的政策。自治区政府有关部门有必要采取措施，进一步加大教育税征收与高校管理工作力度，严格依照相关法律规定，认真落实国务院明确提出的关于教育附加用于高等教育比例的规定，尽快出台地方教育附加费征收政策，并足额征收，大力支持高等教育事业的发展。自治区政府在高等教育财政投入中必须居于主体地位，多策并举稳定高等教育经费来源。
尽管宁夏属民族地区，经济比较落后，财政收入有限，政府财力不足，但必须保持逐年提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，积极筹措资金，保证完成财政教育资金占GDP比例4%的任务。并且“政府要大力加强对高等教育的重视程度，将高等教育作为自治区培养高级人才和发展民族经济的重点，加大财政支持力度，按规定标准及时拨付包括学校公用经费、高校发展专项经费在内的各项经费，强化高等教育资金管理，利用民族地区的各种优惠政策和优势多方面筹措资金保证高等教育经费充足投入。自治区政府要敢于担当，积极承担应尽的责任和义务，只有这样，宁夏高等教育才能获得比较长期稳定可靠的发展资金”[18]。
二、开辟多元化的高等教育财政投入新渠道
民族地区发展高等教育，要积极创新高等教育财政投入方式，优化财政投入结构，提高财政投入效益。高等教育为社会提供准公共性服务，具有办学主体多元化、教育活动市场化等特征。政府不能包办，教育财政资金投入的分配应坚持有所为有所不为的原则，引入竞争机制，体现财政投入的引导作用。
“根据高等教育的办学特点，政府和各级教育主管部门可以采取奖励、补助、贷款、培训等灵活多样的激励方式，完善财政、金融、税收和土地等优惠政策，鼓励社会力量出资、捐资办学。要积极鼓励与调动社会力量对于高等学校的投入，改变高校目前以国家拨款为主、社会投入为辅的投入方式，来支持高等教育事业的发展，加快高等院校市场化与国家宏观调控相结合的改革步伐，加大企业对高等教育的投入。企业是高等教育的受益者之一，可以通过直接和间接两种投入方式实现对高等教育的支持。企业对高等教育的直接投入主要是为高等学校提供的研究经费、委托培养专门人才的费用，对高等学校设施设备的捐赠等。在直接的财政投入上，应取消对高等教育财政的无偿投入，以购买教育成果的方式对其进行奖励、补助或贷款贴息以鼓励高职学校培养适合社会发展需要的实用型人才，并以实现就业或创业为依据，对学校进行财政职业教育补助资金的分配，这样，通过财政杠杆的引导、调控作用，既可以促进高等教育事业的发展，又能最大限度地提高财政投入的使用效率。”[19]
宁夏教育经费的投入在全国来说是比较低的，就目前宁夏的社会经济水平，解决高等教育投入少而需求量大之间的矛盾，仅依靠政府和学校不足以解决，要充分发挥政府调控与市场调节的双重作用。宁夏高等教育财政机制改变的主体方向和重中之重是解决约束宁夏高等教育发展资金的匮乏难题。自治区政府要积极鼓励各高等院校解放思想、开拓思路，不断开发高等教育财政投入的新渠道、新方向。“开源”和“节流”是解决宁夏高等教育经费不足的两条根本途径，而其中的“开源”无疑是解决问题最根本的途径。宁夏高等教育的“开源”就是建立高等教育经费多元化的筹集模式。根据发达国家和国内其他发达省份高等教育办学的成功经验，可以看出都是以国家财政性教育经费为主，多渠道、多元化筹措方式并存的财政体制。在维持国家财政性拨款主渠道地位不动摇的前提下，积极拓展高校自身渠道、发挥自身优势，多渠道扩大非财政性教育经费来源渠道和支持比例，不断调动全社会的积极性，增强全社会对高等教育的关注力度，争取社会、企业和个人资金投向高等教育发展。只有这两方面有机结合，才能不仅使中央政府和自治区政府从高等教育的巨额资金压力中逐渐解脱出来，在客观上减轻国家和自治区政府对高等教育投入的负担，而且能使全社会都来关心和促进宁夏高等教育的发展。
（一）积极改进宁夏高等教育的税收优惠政策
按享受教育优惠对象的性质来分，民族地区高等教育税收优惠政策既包括对民族地区高校及校办企业的税收减免，也包括向受教育者提供的税收减免。目前宁夏高等教育税收优惠政策存在的主要问题有：一是高等教育税收优惠政策主要针对高等教育机构，面向受教育者个人的还没有实行；二是高等教育捐赠社会和个人的优惠不到位，没有形成激励性政策效应。因此，我们应积极借鉴美国等发达国家的优秀做法，从以下几方面改进宁夏地区高等教育税收优惠政策：第一，加大对受教育者的税收优惠力度。第二，严格区分营利与非营利性办学机构的支持政策，调整民办高等教育的税收政策。非营利性民办高等教育机构具有较强的社会性和公益性，因此，自治区政府应对非营利性民办高校给予优惠政策待遇，鼓励民办高校加大对宁夏高等教育事业发展的支持力度。第三，鼓励社会和个人的教育捐赠行为。凡捐赠于教育的支出，对于所有纳税人都应该在税前予以扣除，凡法人和自然人的高等教育储蓄，都应免除利息税等。通过这种激励性政策不断激发社会各界的捐赠积极性和对高等教育的关注与支持。[20]
（二）在教育储蓄中专设民族地区高等教育储蓄项目，适当提高储蓄的最高限额
目前教育储蓄长年保持最高限额仅为2万元，这一数额与我国现实的消费水平和高等教育费用，尤其是民族地区高等教育的费用相比是严重偏低的，而且这一限额从教育储蓄设立以来，并未随着经济发展和消费水平的增长而有所调整。[21]
（三）实行高等教育发展基金制
教育基金是由社会捐资设立，交由专门机构投资运作，投资收益用于资助教育事业的新型基金。教育基金在发展教育事业中发挥着重要作用，它的社会性和时效性极强，能在很短的时间内把社会闲散资金快速聚集起来，弥补教育投入不足，支持教育事业的长足发展。在自治区高等教育经费紧缺的情况下，在宁夏地区设立高等教育基金对高等教育事业的发展将会发挥切实有效的作用，而且能够扩大高等教育发展的社会关注度。从长远来看，这是一种良好的高等教育发展趋势，逐步实行高等教育基金制是一项大势所趋的重要举措，目前时机已经成熟。宁夏应紧跟步伐，将国家和自治区政府的高等学校拨款逐步向高等教育基金过渡，逐步实施高等教育财政拨款制度的改革，以普通基金加专项基金的方式分配宁夏高等教育各项事业费。
（四）深入推进民族地区高校部门预算改革，严格执行高等教育资金预算拨款制度
高等教育预算拨款制度是自治区政府支持高等教育事业发展的基础制度，也是高等教育财政政策的核心内容之一。近年来，宁夏地区的高等教育预算拨款制度历经多次改革，不断健全和完善，极大地促进了宁夏地区高等教育的办学质量和服务社会经济的发展能力。但是，现行高校预算拨款制度存在项目设置交叉重复、繁杂混乱、内涵式发展的激励引导作用不够鲜明等问题。因此，宁夏要结合高等教育的发展实际，积极改革和完善高等教育预算拨款制度，提高民族地区高等教育资金节约增效的实效性，进一步提高经费使用效率。“一方面政府本着‘透明、公平、效率’的原则，将资金分配给民族地区高校，进行有效的资源配置;另一方面，更重要的是自身要提高资源的使用效率。在这种预算管理办法下，民族地区高校应解放思想、创新理念，加快形成以国家财政拨款为主、多渠道筹措社会资金为辅的高等教育财政预算新格局，不断加强高等教育经费预算管理的严肃性、合理性、科学性，最大限度地发挥高等教育资金的使用效益。”[22]
当前我国高等教育财政拨款实施的是政府-院校的二元体制，这种体制下社会参与性不强。民族高等教育中来自学生、家庭、教师、机构及社会的需求无法体现，也缺乏反馈机制，导致了民族高校财政投入结构不完善，虽加大投入但效果不佳等，因此强化我国财政拨款体制中的互动机制是十分有必要的。建议参考国外拨款体制中的先进经验，增加“中间层级”，由过去的“二元”体制转化为“三元”，改变过于粗放的拨款体制，这也是我国高等教育体制改革中转变政府职能的现实需求。[23]对于民族高等教育来说，关键是要在这个中间层级中设置民意智囊团，其组成者应该包括较大比例的民族教育工作者或是专家，其职能是充分了解民族高等教育中的种种特殊需求，能够根据当前民族教育的现状和国家教育发展实际，提出最佳的拨款建议方案，并能及时向民族高校及民族地区反馈和解读教育财政政策信息，从而使财政拨款单向传动机制变为互动机制，保证有限的资源得到最有效的分配，并更好地帮助民族高等教育工作高效利用分配资源，走上良性循环发展的道路。
三、建立高等教育资金管理的监督检查长效机制
构建高等教育资金管理的绩效评价指标体系是对高等教育财政投入使用效益进行衡量的有效方式和手段。“所谓投入绩效检查指标，主要是反映高等教育活动中政府、学校等在人力、物力、和财力方面的投入情况，反映投入水平的指标有总量、增量和质量三类。其中投入的总量体现在政府对高等教育支出的努力程度上，增量集中反映在对高职教育的财政投入是否达到或满足了教育发展的需要和预设的政策目标，而质量则是在一个区域范围内、一定时期的高等教育经费投入中是否可以通过经费来源、经费比重和经费增长率来反映。其中，财政性教育经费占高等教育总经费的比例具有重要作用。通过构建监督检查评价体系，一方面，可以帮助财政部门、教育主管部门及时准确了解到有关高等教育财政性资金利用效率的高低，从而进行合理的宏观调控，将有限的教育资源投入到更高效、更需教育资金的学校；另一方面，可以督促绩效较差的高等院校及时进行整改工作，以改善教育资金的使用方案，提高资金的使用效益。”[24]
（一）建立完善的财政监评指标体系
1．确立财政监评的目的、项目和重点。首先，明确高等教育财政监评的主题、目的和对象范围；其次，根据国家的政策法规和高等教育的发展状况，确立近几年高等教育财政监评的项目和重点，有针对性地进行监控。
2．制定工作指标和绩效指标。制定全区高等教育经费支出水平、来源构成、资源配置与使用效率、各市县政府对高等教育的投入金额、资金使用效益情况等指标，通过建立科学、合理、严谨的高等教育绩效考核指标体系来客观、公正地评价高等教育各项资金的支出效率和使用效益，真实、有效地反映出高等教育财政投入绩效评价的“效益性”“科学性”和“实用性”，以便自治区政府各部门根据其评价结果及时调整高等教育财政政策和资金使用方向，切实有效地发挥资金的使用效益。
（二）完善高等教育财政投入的监督管理机制
1．加强人民代表大会的监督权利与责任。首先，加强人大对高等教育经费预算的重点专项资金项目、金额、标准和高等教育经费在整个教育预算支出中的比例进行监督和检查，改变现行的省级财政部门资金管理和分配权力过大、高等教育资金分配不透明的状况。其次，尽快制定《高等教育财政投资法》，增加各级地方政府对保障高等教育投入力度和比例的约束条款，严格授权同级人民代表大会监督与执法检查的权力。
2．建立独立的高等教育财政拨款监督员制度。目前宁夏高等教育拨款的透明度不高，财政监督者往往是政府的某些部门，监督的客观性、公平性、真实性和有效性有待考证。因此，应当建立独立的第三方高等教育财政拨款监督员制度，由政府公开组成专家组和监督组担任财政监督者，授权他们随时对各级地方政府的高等教育财政投入情况进行核实。专家组和监督组保持相对的公平性和客观独立性，以保证监督结果的公平、公正，确保全区高等院校和学生的切身利益得到有效保障。
（三）引入高等教育绩效考核机制
随着近几年国家对高等教育的重视程度越来越大，高等教育的资金支持也不断加大，社会各界开始纷纷关注高等教育投入经费使用合理化问题，并开始密切关注高等教育的资金使用效益问题。加快引进对高校的绩效评估考核体系，一方面可以加快高等教育资源的优化配置进程，提高资金的利用效益，促使高校自身管理能力提高；另一方面绩效评估模式也可以作为政府对高等教育进行宏观调控的一种方法，通过制定相应的绩效考核办法引导高校的发展方向。
在当前国家高等教育财政管理制度改革的新形势下，宁夏必须要依据效率、公平、公开的基本原则，结合自身的实际情况和发达国家、其他省份对于高等教育财政投入管理的有益经验，对宁夏地区高等教育财政投入机制进行严格改革。宁夏高等教育财政投入管理机制的改革方向是切实加强绩效评价和预算公开制度，兼顾公平与效率，使有限的高等教育资源发挥最大的经济和社会效益、生态及可持续效益。因此，自治区政府首先应当建立健全科学、严谨、合理的高等教育质量考核和财政指标评价体系，以绩效评价结果衡量各高等院校教育投入资金的使用效益和质量。其次，要保证分开拨付高校教学的常规拨款与重大专项拨款，建立相应的激励和约束政策，促进学术水平的提高，使高校间建立起既合作又竞争的良性发展氛围。最后，还要不断加快政府的职能转变，给高校更大的自主权和独立权，形成政府宏观管理、高校自我约束、社会参与评价三者有机结合的良性机制。总之，宁夏地区高等教育财政投入的基本原则要以绩效考核为基础，提高资金使用效率，切实体现公平客观、解放思想、创新理念、与时俱进，最大化地适应宁夏高等教育发展的实际需要。
（四）有效行使财政的宏观管理权和调控权，实现财政预算中事权和财权的统一
现行的国家预算中，按预算等级依次分为类、款、项、目四级，教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级。教育基本建设费属于基本建设类中的社会文教费款级。为增强拨款程序的公平性和透明度，应实行各级财政的教育经费预算单列，将教育经费在国家和地方财政预算中的款级地位升格为类级，使教育事业费和教育基建费在类级分配后统一由教育主管部门支配，进而实现教育经费事权和财权的统一。只有这样才能确保政府对教育的足量投入，克服教育发展与政府拨款相脱节的弊端，提高教育投资的使用效益；减少教育经费核拨过程中的主观随意性，根据教育发展的轻重缓急和自身规律来核拨经费，兼顾公平与重点，进而实现教育资源的优化配置；确保教育主管部门有效行使财政的宏观管理权和调控权。
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