1.3 政务信息化
在国家信息化战略体系中，政务信息化是其中十分重要的一个环节。政务信息化不仅仅是社会信息化的主要内容，而且由于政府在国家经济、社会生活中的重要地位而显得特别重要。对于已经跨入信息时代的中国政府来说，充分利用现代化办公手段，进一步转变工作方式，提高工作质量和效率，大力推进政务信息化，已经成为各级政府和部门面临的一项十分紧迫而艰巨的任务。
1.3.1 政务信息化的概念
政务信息化是人们在日常工作中经常使用的一个概念，它是相对于国民经济信息化、行业和领域信息化、企业信息化等来使用的。从1999年开始，联合国经济社会理事会连续两年都把通过信息化改造发展中国家的政府组织、重组公共管理、最终实现信息资源的共享作为其工作重点，并在世界各国积极倡导“信息高速公路”建设的五个领域中，将推进政务信息化、建设电子政府一直列为第一位。可见，政务信息化是指为了适应信息时代的到来，运用信息技术、通信技术、网络技术以及办公自动化技术等现代信息手段，对传统的行政管理和公共服务进行改造，从而大大提升行政管理的有效性，满足社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望，促进社会经济发展的过程。
随着信息技术的发展，政务信息化的概念不断演化，政务信息化所包括的内容也在不断扩展。20世纪七八十年代，人们提出了办公自动化的概念，即利用计算机技术来处理办公室的内部业务，主要是文件资料的制作、传送和存储。80年代后，管理信息系统又成为人们关注的焦点，它是为满足管理者需要而建立起来的信息加工和处理系统，重点是支持决策和满足管理者对适时、准确、相关信息的需求。90年代后，随着国际互联网技术的发展及其在行政管理中的应用，人们又提出电子政务的概念，主要指在政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用现代计算机和通信技术，建立起网络化的政务信息系统，并通过不同的信息服务设施，为企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供政务信息和其他公共服务。
政务信息化就是通过现代信息技术在行政管理中的应用、普及，以及通过对政务信息资源的开发和管理，来提高行政管理的工作效率、决策质量、调控能力、廉洁程度，节约行政开支，改进行政管理的组织结构、业务流程和工作方式，以密切与民众的联系和达到更好地为民众服务(包括信息服务)的目的。
1.3.2 政务信息化的意义
加快政务信息化建设，加强有关电子政务的研究，对我国应用信息技术改造传统的行政管理和政府治理具有重要的意义。
(1)加快政务信息化，有利于应对经济全球化带来的挑战。
首先，经济全球化对政府公共政策的制定会产生深刻的影响。自我国加入WTO后，我国的产品、服务市场、资源配置必然国际化，而且国家的经济政策也势必朝国际化的方向发展。这就是说，一方面我国政府制定的经济政策要按照国际惯例使本国国内经济政策透明化，并与世贸组织成员国经济政策协调一致；另一方面，我国国内经济政策也必须遵守世贸组织成员国共同认可的基本原则和约定。这就意味着，我国传统的公共政策制定的一些方式方法很难继续维持，而必须做相应的调整和改革。
其次，经济全球化对政府的公共服务也提出了前所未有的挑战。在这一背景下，除了企业和企业，人才与人才之间的竞争将更加激烈外，在这种竞争的背后，实际上还有一个政府管理之间的竞争问题。而政府管理的竞争主要表现在政府提供公共服务方面。这就是说，我们的行政服务不但要体现出办事高效、廉洁以及具备较高的透明度，而且在保护本国国民的利益方面还必须有新的举措。
再次，经济全球化将对政府管理方式产生深刻的影响。像以往那种政府过多地对市场的干预，过多地运用行政权力，以及目前我国各级政府过多的行政审批、暗箱操作、透明度低等传统的管理方式，都必将随之改变，并运用现代信息技术，管理社会和经济。
(2)推进政务信息化，建设电子化政府，可以改善政府的公共服务，提高服务质量。
从政府管理的角度来看，电子化政府的建立，主要在三个方面对政府公共服务产生积极影响。首先，政府可以通过网络，向社会及时、准确地传递信息。比如政府的政策导向服务、信息咨询服务、信访服务、管理服务等，这些服务为企事业单位、公众个人及时了解政府的各种公共服务信息提供了有利条件。这从根本上改变了以往政府公共服务技术手段落后的问题。其次，可以大大提高政府提供服务的效率，克服官僚主义等弊端。再次，电子化政府的建立，还可以保证公共服务的公正性和公平性，真正做到一视同仁。
从接受服务的对象来看，电子化政府的建立，为他们获取政府提供的各种服务提供了更加便利的条件。在多数情况下，政府提供公共服务的对象涉及整个社会，其中最主要的是企事业单位和公民个人。一方面，通过网络政府，可以把政府承担的各类公共服务的内容、程序、办事的方法等向行政区域内的所有单位、个人予以公布，使广大群众做到心中有数；另一方面，政府可以通过网络，提供“一站到底式”和24小时的服务，使企事业单位、公民个人有可能在足不出户的情况下，就可以获得满意的服务。
(3)推进政府信息化，推进电子政务和电子化政府建设，可以实现资源共享，大大降低行政成本。
有效地利用政府内部和外部资源，提高资源的利用效率，对改进政府治理、降低行政管理成本具有十分重要的意义。此外，在政府治理中，之所以出现行政管理成本高、效率低下等问题，一个重要的原因就是不能充分利用好各种政府信息资源，造成严重的资源浪费。而电子化政府的建立，以及政府管理中通过信息技术、办公自动化以及网络技术的普遍应用，可以把一定区域乃至全国的行政机关连接在一起，使信息、知识、人力以及创新的方法、管理制度、管理方式、管理理念等各种资源，真正实现共享，提高包括信息资源在内的各种资源利用的效率。
电子化政府的建立，还可以大大降低政府的行政管理成本。在电子网络政府状态下，由于行政系统内部办公自动化技术的普遍使用，使大量以往必须由行政人员手工作业的工作在一种全新的网络状态下进行，从而可以有效地减低行政管理成本。如虚拟办公、无纸办公的出现，以及政府部门之间跨部门、跨地区的电子交换作业、公务活动的连线办公、电子邮递、办公自动化、公文电子化处理等，都可以大大减少行政人员的办公费用和公文处理的费用，克服以往长期困扰我们的“文山会海”、“公文旅行”等现象。
另外，通过政府网上采购，又可以节约大量的人力、物力、财力和时间。与此同时，随着政府管理技术手段的变化，还可以避免大量有形资源如组织机构、会议设施等的重复建设和浪费，减少行政系统的中间层次和管理人员。所有这些，都可以相应地减少行政运行的开支，达到提高办事效率、降低管理成本的目的。
1.3.3 我国政务信息化的发展现状、问题及其对策
(1)我国政务信息化的历史与现状(3)
在行政管理中应用电子计算机，起步于“六五”计划。当时，国家计委、财政部等中央政府部门建立计算中心，进行电子数据处理。至“七五”时期，政府管理计算机化有了大的发展。我国建设了国家经济信息系统等十多个信息系统，43个部委局成立了信息中心，中央政府安装的大中型计算机达1300多台，终端有3万多个，微机超过5万台，数据库约170多个，联合国经济与社会发展部从1987年开始援助我国，向国家经济信息系统进行技术转让，并为其培训人员，使我国中央和省市的部分政府在信息系统、经济管理方面的技术水平和人员素质有较大提高。
20世纪90年代初我国启动与实施了以“三金”工程为代表的“金字”系列信息网络建设工程，并从1994年起连通国际互联网。这个时期不仅重视数据通信网络建设，而且强调信息资源网络建设的重要性。如果说80年代中期我国政府信息化是以管理信息系统和办公自动化以及这两者相互结合为特征的，那么90年代上半期则是以信息基础设施和信息网络的建设以及网络互连为特征的，这为90年代末的“政府上网”作了准备。
中国信息协会与国家信息中心曾在1996年6月间于北京召开过由联合国发展支持与管理服务部主办，联合国开发计划署协办的“政府与公共管理先进信息技术国际研讨会”。这次会议就是来自亚洲和非洲的十多个发展中国家的代表相互交流政府信息化经验、学习发达国家在政府公共管理中应用先进信息技术以发挥“后发效应”的一次盛会。
随着国际互联网在我国应用的普及，以及我国网络用户的迅猛增加，作为政府信息化重要一环的“政府上网”势在必行。一方面，国家信息基础设施建设的进展与信息网络技术的成熟，为政府上网提供了技术保障。另一方面，政府信息需求激增，这种需求在广度、深度、速度、系统性和综合性等方面都发生了重大变化，政府与外界尤其是社会民众沟通信息的必要性空前强化，这一切使“政府上网”产生了巨大的需求动力。信息产业部吴基传部长在第31届世界电信日的纪念会上宣布，我国“政府上网”工程主网站已正式开通。该主网站包括国务院17个部委局的网站。吴基传认为，政府上网能促进政府部门与社会各界的沟通，将有利于降低办公费用、提高政府工作效率和透明度。
“政府上网”工程启动前，我国政府类域名至1998年10月底只有815个，仅占全部域名的5%。政府站点建设需要有效的组织和规划。网页制作应精心设计。否则，可能有损于政府的形象。但“政府上网”不仅仅是设立网站、制作网页的问题，更重要的内容在于把可公开的政府信息放到网上去，供社会了解和使用，而政府部门及其工作人员也要从网上去获取信息，包括政府内部的和政府外部的信息，特别是要在网上办理各种政府事务，包括与企业、公众互动的有关注册登记、纳税领证等业务。网站设立后，这些工作长期跟不上，也有损于政府的声誉。所以，对政府上网这项复杂的系统工程，必须有政府主管部门的主持和电信部门、信息部门以及社会各界的参与、合作。
“政府上网”工程的实施，无疑会给电信企业、网络企业、国内外信息技术与信息服务的厂商，带来巨大的商机。按中央政府和地方政府将建设的2000个政府网站计算，若每个网站的建设费为10万元，每个网站每年运行费为2万元，这就需要2亿多元投资和一年4000万元开支。把这块“饼”做大了，有利于促进信息市场的繁荣和信息产业的发展。但是，在保护厂商积极性的同时，切忌由于过度炒作而产生舆论误导，以致影响“政府上网”的健康发展。
谁上网，谁付钱。这是天经地义的事情。只要上网成本低而效益好，谁都会愿意支付这笔钱的。然而，当前的情况是：上网速度慢、费用高，网络运行成本中通信费用所占比重就高达60%～80%，使用户有钱建网而无钱用网。中国电信承诺，对政府上网实行优惠。这将成为“政府上网”的一大推动力量。但政府是否上网，需由政府根据客观需要和主观条件自行决定，且不同的政府部门应视其具体情况而定。
乌家培在“政府与公共管理先进信息技术”国际会议的国别报告《中国在政府管理中促进信息技术应用的战略与政策》中，曾对我国政府信息系统和网络建设中的经验和教训进行过总结，指出主要经验有：从实际出发，与国情国力相结合，借鉴国外先进经验，采取适当超前的发展战略，建设有中国特色的信息系统和网络；高层领导的重视和支持，正确的信息产业政策，以及强有力的推进体制；要有统一规划和总体设计，以及跨部门、跨地区的协调；需求导向，用户驱动，努力提高用户的素质；政府的经济管理和行政管理要规范化、合理化、科学化，管理的信息流要同业务流相统一和结合；加强人员培训和优化人员结构；推进国际交流与合作。主要教训则有：重硬轻软，即重视信息设备的采购和添置而忽视信息资源的开发和利用；重建设轻维护，即对信息系统的一次性投入有钱，而经济性维护没钱，建成后难以正常运行；各自独立的信息系统之间缺乏必要的信息交流与合作联网。
乌家培在该报告中还分析了我国应用信息技术改进政府管理所面临的问题与困难，指出主要问题有：政府机构变动较大，政府职能尚在转变；政府工作人员亟需增强信息意识与提高信息技能；信息法规环境不够良好。主要困难有两个方面：一是资金短缺，投入不足；二是人才奇缺，影响发展。
(2)我国政务信息化的发展规划
随着信息技术的不断发展，我国对推进电子政务、加快政务信息化建设高度重视。早在1992年，国务院办公厅就提出建设全国行政首脑机关办公决策服务系统的目标和具体实施方案，并在全国政府系统推行办公自动化。2001年，国务院办公厅又制定了全国政府系统政务信息化建设的5年规划，对我国政务信息化的指导思想、方针、政策等做出了明确规定。
●总体目标
根据我国国情，用3～5年建设“三网一库”为基本架构的政府系统的政务信息化枢纽框架。其中，“三网一库”是指：政府机关内部的办公业务网，国务院办公厅与各地区、各部门连接的办公业务资源网，以因特网为依托的政府公众信息网以及政府系统共建共享的电子政务信息资源库。
●指导原则
按照国务院制定的有关方针和政策，我国推进政务信息化的指导原则是：“以需求为导向，以应用促发展，统一规划，协同发展，资源共享，安全保密”。所谓“以需求为导向，以应用促发展”，是指要以需求作为动力，以应用推动政务信息化的发展。这就要求各级政府在政务信息化的建设过程中要善于捕捉和发掘政府机关办公业务和领导科学决策的需要，有针对性地开展各项系统建设和应用开发工作，并通过系统应用的成果不断推进系统建设的深入发展。所谓“统一规划，协同发展”，是指政务信息化建设必须在国务院的统一规划指导下，由各地区、各部门遵循统一的规划和标准协同建设，共同发展，以便使这项涉及面广、技术和资金密集的系统工程，更好地发挥整体效益。所谓“资源共享，安全保密”，是指在政务信息化的建设中，各地区、各部门要按照系统建设的要求，从政务信息化的全局出发，打破条块分割，主动提供相关信息，实现资源共享。同时，要严格遵照国家的有关安全保密的法规，采取有效措施，确保国家秘密的安全。
●主要任务
按照国务院制定的发展规划，我国政务信息化的任务主要集中在以下7个领域：一是大力推进政府业务的应用建设。具体包括政府机关内部的应用系统建设、公文、信息无纸化传输系统、多媒体应用系统以及办公决策服务系统。二是加强政府办公业务网和办公业务资源网网络建设。三是建设办公业务资源网及政府公众信息网政府网站。四是建立和完善共享信息资源库。五是做好计算机网络安全保密工作。六是加强对公务员的培训工作。七是抓好与系统建设和应用相关的法规工作。
●保障措施
为了有效推动政务信息化，国务院就有关保障措施做出了一系列具体规定。主要包括：做好组织领导工作，加强组织实施工作，确保建设经费的落实等。
(3)推进我国政务信息化的政策建议
政务信息化的重点是建设电子政务和建立高效可靠的电子政府。根据我国政务信息化的现状，借鉴发达国家政府信息化的经验，提出推进我国政务信息化的若干政策建议。
●统筹规划，稳步推进我国政务信息化
政务信息化是一项重大的系统工程，它要求有关机构和部门对政务信息化做出科学合理的发展规划，并抓好试点，以点带面，稳步推进。在美国，政府信息化的筹划和建设基本上是由联邦政府统一发起、组织和调控的。在联邦政府下面组成了10个监管政府信息化的组织机构，如政府信息化促进协会联盟、IT产业顾问协会、政府信息服务小组、州级信息主管联盟、国家电信信息管理办公室、国家政府官员协会、政府评估组及首席信息化小组等。这10个组织机构总称为“政府技术推动小组”，它的正常运行，有效地引导和推进了美国政府信息化的发展。
在我国，可由信息产业部、国务院办公厅和国家信息中心牵头，有关部门参加，成立全国政府信息化规划协调委员会。该委员会的职能是：制定全国政府信息化发展规划，审定各个地区、各个系统和部委级国家机关的政府信息化建设计划，平衡国家在政府信息化方面的投资预算，评估政府信息化建设的绩效。各地区、各系统也应成立地方性、系统性的政府信息化规划协调委员会，负责本地区、本系统政府信息化发展规划的制定和实施，审定下属地区和同级国家机关的政府信息化建设计划。
●加大投入，加快政府信息基础设施建设
政府信息基础设施建设需要大量的资金，国家应加大投入。1996年美国政府投资400亿美元用于信息技术的开发和工程建设。日本中央政府每年信息技术支出约80～100亿美元。在我国，除了国家加大政府信息基础建设的投入外，还应对渠道筹措资金，并鼓励电信部门、软硬件厂商、ISP对政府信息基础设施建设给予一定的优惠条件。
在信息化建设中，加强对政府信息基础设施建设的项目管理，是节约建设资金、保证建设质量、提高建设速度的重要措施。应对政府信息基础设施建设项目，从立项、项目评估、基本设计、详细设计与编程到设备采购与招标，系统集成和验收的全过程，进行科学的管理。
国内外经验证明，在明确的政策、法规、制度、程序指导下的外包模式，是政府信息化建设行之有效的唯一模式。我国政府信息基础设施建设应逐步推行外包制度。政府可根据需求先提出信息系统或网络建设的需求，并根据系统建设和运行维护的必要支出做出合理的预算，然后，根据确定的招标程序和政府采购政策，确定建设和运行维护的承包单位。政府在采购供应链管理、立项审查、供需分析、渠道管理、物流配置等方面广泛开展与相关公司的合作，可以有效地节约资金。
●改变思想观念，加强政府信息资源的开发利用
目前，许多政府部门的信息基础设施以及相应的系统环境已经基本具备，但在信息资源的组织与开发利用方面严重滞后，主要表现为：信息采集环节薄弱，信息资源深层次开发不够，部门间信息资源共享较少，信息资源社会化利用有限。针对这些情况，应重点做好以下几个方面的工作：
第一，加快政府信息资源的数字化。在电子政府的运行中，信息资源必须以数字化形式出现。现代信息技术的应用使政府部门产生了并正在产生着大量的数字化信息资源。但政府部门原有的纸质信息资源数量大，并有很高的利用价值，应通过信息技术转换为数字化的信息资源并实现网络化。
第二，做好信息资源的深度开发与利用工作。信息资源的开发利用深度，直接影响政府的管理和决策质量。政府信息资源的深度开发利用包括：对政府信息资源进行筛选和组织，建设具有本部门特色的政府信息数据库；对专题信息资源进行分析和综合，为政府管理和领导决策提供针对性强、信息量大、分析透彻的咨询报告；为企事业单位和个体经济引进项目资金、开展商品贸易、参与全球竞争提供有价值的信息，等等。
第三，实现政府信息资源的共享。信息资源的价值主要是通过共享来体现的，其共享范围越广，产生的价值就越大。目前，国内一些政府信息中心和数据库大多以“信息孤岛”的形式存在，政府信息资源的开放共享与部门所有的矛盾依然十分突出。因此，在信息基础设施已具备一定条件的情况下，应尽快提高现有政府信息资源的共享度，并将政府信息资源中可被公众共享的部分向社会开放。
第四，应规范政府信息的网上发布。政府信息的网上发布有利于公众掌握国家和地方的政策法规和发展规划，了解国家和地区的重大事件与工作重点，了解政府的有关情况，从而指导公众的工作和生活，促进政府的廉政建设。政府部门必须将应该被公众掌握的、需要增加透明度的公开信息在网上主动发布。但涉及国防、国家安全和外交利用的信息，对国家利益和社会稳定有重大影响的信息，涉及公民隐私和商业秘密的信息，都不得在网上发布。因此，要建立政府信息公开与网上发布制度，用法律或法规明确界定各个部门政府信息公开的范围，界定各个政府部门在信息发布中的职责，防止同一信息的多重发布或必须发布的信息没有机构承担。
●加强宣传教育，培养适应政务信息化建设与运作的公务员队伍
政务信息化水平的提高，必须以相应的人才为基础。因此，政务信息化建设与运作，要求对公务员进行以下几个方面的培养和教育。
第一，引导公务员树立“信息观”、“网络关”。
第二，培养公务员强烈的信息安全意识。
第三，提高公务员利用现代信息技术设备的能力。
第四，培养公务员开发与利用信息资源的能力。
第五，帮助公务员掌握现代管理与决策的理论和方法。
●实施政府再造，建立与政务信息化相适应的政府组织结构、运行机制和管理体制
政务信息化与政府再造(政府机构重组、业务重构和管理体制改革)是相辅相成的两个方面。政府再造要求加快政务信息化建设，而信息技术和信息资源的有效利用也要求政府再造。从政务信息化的角度来看，政府再造是政务信息化的组织保证。我国应加快政府再造步伐，建立与政务信息化相适应的组织结构、运行机制和管理体制。
第一，精简政府机构，建立精干型政府。
第二，缩减中间管理层次，建立扁平式政府。
第三，整合政府部门，实行大部门制。
第四，重构运作流程，建立一体化政府。
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