9.3 政府CIO制度
9.3.1政府CIO概述
(1)政府CIO的概念
CIO是Chief Information Officer的英文缩写，即首席信息官，这一概念最早出现于信息化程度最高的美国，经过二十多年的发展，至今，CIO的概念也没有达到完全统一。美国最权威的CIO杂志《CIO杂志》对CIO的定义是：CIO是负责一个公司信息技术和系统所有领域的高级官员，他们通过指导对信息技术的利用来支持公司的目标，他们具备技术和业务过程两方面的知识，具有多功能的观念，常常是将组织的技术调配战略与业务战略紧密结合在一起的最佳人选。
以上的CIO定义是针对企业CIO而定义的，但关于政府CIO的定义至今还没有一个比较权威的定义。我们可以对照企业CIO的概念和根据政府的CIO的特点来确立一个CIO的定义：政府CIO是指在某一级地方政府或某一政府部门中负责涉及信息技术和系统所有领域的高级官员，政府CIO通过指导信息技术的利用来支持政府部门管理和服务工作，根据政务信息化发展的需要指导政府部门对其组织机构和业务流程进行优化或重组，负责规划指导管辖区域内的公共信息化建设和企业信息化建设。政府CIO制度就是有关政府CIO相关的制度。
政府CIO是在政府部门中负责信息技术系统战略策划、规划、协调和实施的高级官员。他们通过谋划和指导信息技术资源的最佳利用方式来支持政府部门的目标，在政府部门的最高领导层占有一席之地，直接参与政府部门的战略决策。
(2)政府CIO的特征
政府CIO的特点主要是与企业的CIO相比较而体现出来的。两者工作的核心都是信息管理与规划，都为所属机构的战略决策提供支持与服务。不同之处在于：政府CIO主要是控制与服务，直接为政府服务，间接为公众服务，工作范围的宏观成分要大一些，往往不限于一个组织，常会扩展到一个行业或地区；而企业是一个营利性组织，其规划与决策的最终目的都是要利用信息手段来实现企业利润的最大化，所以企业CIO的工作，微观成分较大，其主要职责是参与企业决策并为企业提供信息上的支持与服务。
与企业CIO相比，政府CIO主要有以下特点：
①项目决策权受限制程度大。由于政府信息化建设项目的决策极易影响整个社会，所以政府CIO对项目方案做出的决策，不但要得到本部门“一把手”的支持，同时还要获取上级部门相关领导和本级政府CIO理事会成员的支持。比如在美国联邦政府部门的CIO希望做某项目时，首先要获取本部门的“一把手”领导同意，然后还要获取电子政务办公室主任、GSA(美国联邦政府总务管理局，General Services Administration的英文缩写)、OMB副主任和联邦政府CIO理事会相关成员的同意，其项目通过的复杂性是可想而知了。
②服务对象非常广。政府是管理、服务社会的组织，电子政务是当今政府信息化建设最主要的任务，电子政务建设所影响的对象是非常广的，作为电子政务工程项目建设的主要负责人政府CIO，其服务的对象必定是非常广的，其服务对象包括社会公众、企业、其他相关的政府部门机构和本政府部门机构，即通常所说的G—C、G—B、G—G、IEEE。除此之外，政府CIO的主要职责是实现信息技术战略与政府管理过程的整合，要使电子政务建设过程中的“电子”与“政务”达到无缝隙结合，政府CIO不但要有一定的信息技术专业水平，更重要的是他必须要有很强的组织管理和业务管理水平，要有卓越的领导才能，敏锐的洞察力。
(3)政府CIO的发展历程
CIO的发展历程分为三个阶段，即出现阶段、发展阶段和成熟阶段，CIO在政府中出现，在企业中发展，在世界各界共同关注与努力下成熟。
20世纪80年代前后，一些发达国家的政府部门中出现了一个引人注目的新职位——信息主管(Chief Information Officer)，目的是为了更有效地管理政府中种类日渐繁多复杂的信息资源，利用信息技术降低政府行政的成本，提高行政的效率。CIO的出现标志着信息管理的社会地位和职业水平达到了一个新高度，走上了技术与人文、经济相结合的信息资源管理阶段。CIO最早是由美国政府提出的，此后近十年，美国联邦政府并没有要求美国各政府部门必须积极、全面地建立政府CIO制度，只有极少数政府部门设立了政府CIO职位，这主要是由政府机构的官僚作风和利益驱动不足造成的。但自从美国政府提出CIO这一概念后，美国的企业界积极地设立CIO职位，并加强了相关制度的建设，不断促进企业CIO制度的发展。据《财富》统计，从20世纪80年代以来，世界500强中有80%的企业建立了企业CIO制度，同时，许多美国企业纷纷仿效设置CIO这一职位，并建立相应的CIO机构。
CIO虽然最先在政府部门中出现，但无论在数量、职能、地位、活动范围、知名度等方面，企业CIO都已经超越了政府部门的CIO，可以说CIO在企业中找到了更加广阔的发展空间，迅速地发展起来。
在企业中，CIO负责开发、利用信息技术、健全组织的信息系统、管理信息人员、实现企业内部的信息共享、沟通最高决策层与信息部门之间的关系等，俨然成为一个领导者、管理者、经营者、知识拥有者、信息传递者、创造者和务实者，是企业战略层不可或缺的一员。
不过，近年来随着全球信息化的发展，政府信息资源管理已经进入了战略信息资源管理阶段，政府信息资源已经成为最主要的战略资源，运用信息技术的能力正在成为政府的核心能力，政府信息主管部门已经成为决定一个组织兴衰的重要组成部分，建立政府CIO制度是各国建设政府信息化领导体制的重要部分之一。CIO又开始呈现出向政府领域“回归”之势。《中国电子政务发展报告NO.3》中指出，世界上已有一百多个国家和地区确立了政府首席信息官(Chief Information Officer，CIO)制度，政府首席信息官制度已成为很多发达国家发展电子政务的一项基本制度安排。
9.3.2政府CIO的职责与核心能力
(1)政府CIO的职责
从政府CIO的实际背景看，他们均处于决策层，直接向行政主管负责。他们的职责就是将组织的技术调配战略和业务战略紧密结合在一起，通过深化信息技术在政府部门中应用来促进政府推进管理方式创新、政府转变职能、推进政务公开、建设服务型政府，以提高政府的行政效率，降低行政成本，为构造一个公平、公正、和谐的虚拟网络政府而奋斗终生。以顾客至上为核心理念的服务型政府的价值取向是政府组织结构改革的首要和最终目标。政府CIO追求信息技术的最佳利用，期望通过先进通信网络信息技术的应用来实现政府部门的协同办公和信息资源的利用最大化。
政府CIO直接使命是为政府部门的管理和控制服务的，间接使命是为社会公众服务的，而且政府CIO的活动范围并不局限于一个组织，往往会扩大到一个行业或者一个地区，宏观的成分更多一些，其核心的使命是为政府决策提供信息支持，为企业和社会公众了解政府行为提供信息渠道和为政府与社会公众的交流提供平台。具体来说分为以下几种职责：
①制定战略规划和计划。主要包括：深入理解本部门工作流程，总结和梳理信息化需求，提出部门信息化发展战略，制定中长期规划和短期(年度)计划等。
②监控信息化规划和项目的实施。主要包括：运用一切可能的方法，评估信息化项目的绩效，实施有效的项目管理，协调组织内各部门的关系，并向部门首脑提供本部门信息化建设的具体意见，汇报部门信息化的发展进程。
③管理和开发利用政府信息资源。政府信息资源的管理与开发利用是政府首席信息官的最主要职责，主要包括：利用信息手段提高本部门信息资源管理的效率，并尽可能使信息资源得到充分开发和利用，实现其使用价值的最大化。
④提升部门的信息化实现能力。主要包括：进行一系列评估、培训工作，以不断加强组织的信息化建设能力，包括评估本部门现有管理层与执行层实施信息化的实际能力，评估本部门人员在信息化进程中所需要的知识和技能；针对存在的缺陷和需求，制定相应的培训计划、聘任计划、职业开发计划等；与此同时，关注新技术的发展并进行引进、推广等。
(2)政府CIO的核心能力
政府CIO应该是复合型人才，在《信息技术管理改革法》中，美国政府详细规定了首席信息官应当具备的一些核心能力，如政府首席信息官必须具备卓越的领导能力、沟通能力、人际交流技能；在复杂的合作和协作环境中游刃有余地发挥作用的能力；敏感、诚实、聪明、判断力强、战略思维结合务实作风并为同事所信任、建立联盟的能力，等等。其中，美国政府首席信息官需要具备的最核心的能力是：既具有良好的信息素养和能力，尤其是项目管理能力；又要熟悉政府业务流程，善于沟通和协调，有较强的战略观和全局观。从发达国家的经验来看，政府CIO最应具备三种核心能力：
①战略思维与规划能力。在美国，政府首席信息官首先被定位为一个部门内部的高级管理人员，其宏观管理能力和战略思维能力至关重要。在了解信息技术及其发展趋势的同时，首席信息官更应是一位行政专家和决策者，只有具备这样的双重背景，他才有可能站在部门改革的战略高度上做好信息化发展的规划和决策，从而通过信息技术有力推进组织目标的实现。首席信息官不能只把视线集中在技术管理层面，而应更多地注重宏观管理。
②有效沟通能力。在美国，沟通往往是占据首席信息官时间最多的工作。与业务部门密切沟通才能确保信息技术部门不再是关门做规划，才能真正满足业务需求；与部门首脑及主要领导沟通才能确保组织对信息技术的建设提供足够的支持；与信息技术团队沟通才能确保项目的顺利实施。
③业务能力。一般而言，业务能力是美国对首席信息官的基本要求，主要包括两方面的内容：一是了解信息技术及其发展趋势，电子政务归根到底还是信息技术的一种应用，首席信息官良好的信息素养和能力是部门内整个信息技术团队高素质、高效率的有力保障，也是整个组织信息化能力的典型代表；二是熟悉本部门政务运作流程和规则，电子政务要解决的最根本问题是政务问题，因此，首席信息官对政务流程的熟悉程度是能否做好本职工作的关键要素。
9.3.3政府CIO管理体制
(1)国外政府CIO制度
政府CIO制度在很多发达国家已经形成。作为发展电子政务的基本制度，它由首席信息官(CIO)及其相应的管理机构来负责专业的电子政务的总体规划、具体实施和全面管理的工作，以避免各部门在信息管理方面各自为政的问题发生。
首席CIO制度的核心在于选择首席信息官(CIO)，根据世界上已有的一百多个国家和地区确立了CIO制度来看，这套制度能在政府序列中发挥应有的作用，重点要考虑三个方面：一是首席信息官应是政府组织中的高级官员，位居领导层。二是首席信息官制度要明确核心职责和目标是利用信息技术来支持组织目标的实现。三是首席信息官既要掌握技术方面的知识，又要熟悉部门业务流程，同时，首席信息官还要具备战略管理能力。
(2)国外政府CIO管理模式
政府CIO制度能在世界上一百多个国家和地区推行，与它完备的管理体系是分不开的。归纳起来看，这些国家与地区在组织架构、工作方式和CIO的管理方面有着一定的特点：
①严密的组织架构
几乎每个国家和地区的政府CIO组织架构都可用上“严密”这个词，它对于整个政府体系来说，是缺一不可的部分，作为电子政务建设的管理和执行机构。
我们以美国政府CIO组织体系为例(如图9-1)。
图9-1 美国联邦政府首席信息官组织架构图
其中，总统管理委员会(PMC)是美国电子政务建设的最高领导机构，联邦管理和预算办公室(OMB)是其执行机构。而首席信息官办公室就下设在OMB之下，管理着政府各部门的首席信息官，首席信息官办公室主任由总统直接任命，全权负责整个联邦政府的信息资源管理。
而为了加强监督，在首席信息官办公室之外，还成立首席信息官委员会，由各部门的正副首席信息官共同组成，并由OMB的副主任担任首脑，负责指导、建议、评估首席信息官办公室的工作。
此外，新加坡、英国等也具有类似的管理体系，如图9-2。
只有一级政府的新加坡，在信息化推进方面，也通过设置四个委员会，由国家领导人，到ICT各委员会，通过明确各自的责任：明确财政部作为电子政府的拥有者，掌控财政经费的划拨，IDA负责信息化政策、规划、标准、项目管理等工作，紧密合作掌握电子政务的发展方向和规划落实。
②完备的工作方式
要保证电子政务的有效管理，各国和地区都有自身的工作方式，也有局部的差异。
●定期汇报。各部门的政府首席信息官都要直接向本部门的首脑做定
图9-2 新加坡、英国政府CIO管理体系
期汇报。通过汇报，及时向部门首脑提供部门信息化进展的信息和相关建议，以便取得领导的支持。
●制订规划。首席信息官办公室、ICT委员会这些首席信息官最高机构负责制定整个政府的信息化发展规划，而各个部门相应制订本部门的《信息资源管理战略规划》，并且每年滚动进行。
●项目管理。电子政务建设大多以项目为单位，采用外包的方式开展，这就要求政府要有很强的项目管理能力，以保证项目预定目标的实现。因此，政府首席信息官办公室很重要的一项工作就是进行电子政务项目管理，主要是评估项目的进程和效果，加强业务部门与外包商之间的沟通，使需求能够得到全面理解和体现。
●部门间的定期沟通交流。不少国家和地区的政府都设立了“首席信息官委员会”“首席信息官理事会”，由各部门的政府首席信息官组成，负责指导和协调执行机构中与信息技术和信息资源管理有关的活动。
③严格的管理制度
人员的任用——政府首席信息官的任用都比较慎重，有些国家甚至都以法律明文规定的形式明确下来。例如，美国的《信息技术管理改革法》中就规定政府首席信息官要经国会、参议院商讨后，直接由总统任命。
而对应的其他部门级的首席信息官，则通常由该部门的第一副手担任，并由该部门最高领导任命。
考核与激励——为了鼓励首席信息官更加出色地完成本职工作，不少国家和地区都设计出了一系列的方法来加强对政府首席信息官的管理和考核。例如，美国向联邦政府各部门发放电子政务记分卡，根据已确定的评估指标进行评分，并且每季度刷新一次。
考核标准包括：
是否将大部分信息通信技术开支放在需要优先执行的经济社会发展战略项目上；
是否已按照预定的成本/时间表/执行目标来实施重大信息技术项目，浮动的范围控制在10%之内；
重大的信息技术系统是否已通过权威认证、认可或者以其他方式被授权证明具有充分的安全性；
电子政务项目是否具有可操作性，并能够产生效益(如降低成本、缩短响应时间、减少负担、提高公众服务质量等)，等等。
通过这些评估的指标和方法，可以非常直观地显示出首席信息官的工作效果，并据此进行相应的奖励或改进。
培训——为了确保政府首席信息官具备所要求的素质能力，制定培养首席信息官相关能力的知识体系，也是政府首席信息官制度中必须建立的。有些国家通过和大专院校合作，定期开办首席信息官短期培训班，并由国家授权认证。有些国家和地区采用研讨会方式，邀请一些专家参与讨论，加强与首席信息官的沟通交流，提高他们的能力。
(3)我国政府CIO制度建设构想
建立中国特色的政府CIO制度，除了要吸收和借鉴其他国家和地区CIO制度建设的一般性规律和有益经验，更要结合我国电子政务建设的实际水平和现行的行政体制和公共部门人力资源实际，在政府人事制度和管理体制改革的层面进行系统考虑和整体谋划。
①配置合理有效的政府CIO责、权结构。政府CIO制度建设首先要明确政府CIO的地位，既然电子政务属于“一把手”工程，那么在以后的制度安排中，将设立的政府CIO在政府内部应具有较高的地位，而不是像现行制度框架内只位居中级管理层。政府CIO直接向市委、市政府主要领导负责，部门CIO要能够参与部门最高决策。通过提升CIO的地位，强化其职责行使的权威性，提高政府及其所属部门电子政务决策的科学化和专业化水平，保证电子政务建设的良好效果。
其次，要明确政府CIO应主要承担的职责：即，制定政府或本部门电子政务发展战略规划和具体实施计划；制定政府或本部门电子政务建设的管理政策法规和相关标准；组织、推动和监管政府或本部门电子政务发展战略规划、计划的落实与实施。这其中还包括推动电子政务技术与产品的开发，领导和督导电子政务建设项目管理的实施，并监管电子政务系统的运行与维护等途径来实现；向最高级领导汇报电子政务建设的进展情况，提供有关电子政务建设的决策支持。领导、指导、协调下级政府CIO的工作；参与政府或部门公共管理与服务的改革决策；负责政府所属部门或本系统(垂直管理部门)下级部门CIO例行职位轮换工作；负责提升本级政府或本部门实施电子政务的能力。
②设计科学规范的政府CIO管理制度。以其他国家和地区的政府CIO管理制度为参照，要在以下方面加强对CIO管理：
●政府CIO的任用。政府CIO必须具备一定从事电子政务实践的经历，以保证政府CIO应有的技术素质。同时，还必须具备公共管理的理论知识与实践经验，以保证政府CIO应有的政务管理素质。另外，政府CIO要严格经过市委、市政府党委会议讨论，以确保其有一定的权威性。
●政府CIO的考核。政府CIO的考核制度要注重考核工作实绩。具体来讲，包括以下几方面：电子政务政策法规建设、电子政务发展战略和计划制定的科学性、合理性、针对性等方面的情况；电子政务战略和计划的执行情况，尤其是重大项目的建设与实施情况及其权威认证和认可情况；电子政务建设的效率与效能情况，尤其是电子政务项目的可操作性、提高行政效率和政府服务水平与质量的情况等方面的内容。
另外，对政府CIO的考核可以分为平时考核与定期考核两种方式，平时考核可以主要通过CIO定期汇报、领导不定期检查、电子政务服务对象的满意度调查等方式进行。而定期考核在原则上是一年一次，主要是根据岗位职责设定的考核标准进行考核。
③建立高效协调的政府CIO管理体制
建立高效协调的管理体制是政府CIO制度建设的一项重要内容。政府CIO的管理体制应注重组织体系和责任关系中设立协调。
在组织体系方面，建议全面推进“一把手+CIO”的电子政务管理模式。以上海市为例根据现有的电子政务管理体系(如图9-3)，可设计出以政府CIO为核心的组织体系(如图9-4)。
图9-3
图9-4
其中，国民经济与社会发展信息化领导小组是电子政务建设的最高决策机构。上海市信息委则是具体的执行机构，其主任就是政府首席信息官，同时，它与市政府一把手共同组成全市的CIO管理办公室，负责对各委、办、局电子政务工作的管理及指导。各委、办、局的首席信息官担任具体执行工作，并与CIO管理办公室定期通过联席会议，进行情况的沟通。
在责任关系方面，国民经济与社会发展信息化领导小组组长通常由市长或副市长担任；政府首席信息官由市政府副秘书长或上海市信息委主任担任，而各委、办、局的首席信息官则由正副职担任。据此，政府首席信息官直接对国民经济与社会发展信息化领导小组组长负责，向其汇报工作，接受其领导，并参与上海市政府信息化决策。各委、办、局的首席信息官则直接对政府首席信息官负责，参与市政府电子政务工作的执行。
上下级政府和部门的首席信息官之间存在业务领导与指导关系。政府首席信息官负责领导、指导、协调各委、办、局首席信息官工作，各委、办、局的首席信息官负责领导、指导、协调各委、办、局内电子政务工作。以此类推，这样就形成了一套权责明确、运行有序的政府首席信息官管理体系。
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