政务信息管理网络的构成要素、基本结构和传输体制

10.2　政务信息管理网络

政务信息管理网络是政务信息管理活动顺利开展的载体，是政府内部各信息节点间传输信息的主要渠道，是政府领导指挥和决策的重要工具，它的运行情况直接影响着国家机器的运行效能。

政务信息管理网络是一个广泛的概念，它是将分散的信源、有序的信道、需要信息的信宿连接在一起，组合成纵横交错的网络，包括人工政务信息管理网络(简称人工网络)和计算机政务信息管理网络(简称计算机网络)。从信息传播的角度来看，它是以信息载体、通信设备、计算机系统等技术手段为依托，以各种信息机构和信息人员为节点所组成的有机综合体。因此，以信息刊物、通信设备为依托形成了人工信息网络；以通信设备、计算机系统为依托形成了计算机信息网络。从网络结构角度来看，政务信息管理网络一般是由纵向、横向、延伸、扩散等四个子网络构成。

10.2.1　政务信息管理网络的构成要素

如今的政务信息管理网络是一个以计算机管理网络为技术支撑，在政府系统内部建立的能够收集、筛选、加工、传递和反馈政务信息的工作体系。一个健全的政务信息管理网络，必须具备以下几个要素才能正常运转。

(1)信息机构

信息机构设置在各级政府办公部门内部，是政务信息管理的主要工作机构。信息机构利用计算机网络对政务信息的收集、筛选、加工、传递、反馈等环节进行管理。信息机构既收集信息，又加工信息；既发出信息，又接收信息。在我国，中央政府与各级地方政府在结构上形成了上下衔接、左右贯通的行政网络，各级各类信息机构间也相应地联结成政务信息管理网络的基本架构。信息机构在政务信息管理网络中发挥着重要作用，为整个政务信息管理网络的良性运转提供了组织保证。各级政府职能部门的信息机构在本级政府信息主管机构的领导下开展工作。其主要任务是负责本部门、本系统信息网点建设；加强与本级政府信息主管机构的联系。因此，信息机构是构成政务信息管理网络的必要条件。

(2)信息网点

信息网点主要指本级政府职能部门的信息机构和下级政府的信息机构，是信息机构的向下延伸。它负责将信息收集、筛选、加工，然后把信息报送给上级信息机构。各类信息网点的政务信息管理工作在本级政府或上级主管部门的指导下进行。在我国省级政务信息管理网络中，信息机构设置在省政府办公厅，以各委、办、厅、局的信息机构和地市级政府的信息机构为信息网点。信息网点是政务信息的主要收集单位，它收集和报送的信息最能体现政府的中心工作，是领导科学决策的重要参考依据。信息网点与信息机构共同构成了政务信息管理网络的框架结构，建立信息网点和建立信息机构同等重要。信息网点的确定主要根据工作需要，可越级选择。一般是降低几个层次进行选择，也可以在有代表性的、对领导决策有参考作用的基层单位选定，同时根据国内形势和政务信息管理工作的实际需要适时调整。

(3)信息员

信息员是直接从事政务信息收集、筛选、整理、报送和反馈工作的具体承担者，分布在各级各类政务信息管理机构中，是政务信息管理网络中的能动因素。信息员工作的特点是涉及面广、工作量大，既要为领导掌握情况提供准确、全面的信息，又要为领导决策提供高层次的信息，同时还包括各种情况的汇总、信息调研、人机系统的管理等工作。信息员是政务信息管理网络良性运行的人力保证。

(4)信息载体

政务信息要在网络中不同的信息节点间进行双向传递，就必须依托于某种形式的信息载体。信息载体主要分两种，一种是传统的纸质信息载体，主要是各种信息刊物，信息刊物根据不同的标准划分出不同的类别，通常可以按报送层次、刊载内容等标准进行分类；无论采取哪种信息刊物，都应根据具体内容确定发送范围，并以准确、及时、有效传递为基本原则；另一种是数字化的信息载体，主要有电子公文、电子信息、政府网站、电子刊物、电子书籍等形式，若按文件格式分类，主要有文本文件、音频文件、视频文件、图片文件、多媒体文件等形式。

(5)信息渠道

政务信息渠道是指依托于政府行政系统，将信息机构、信息网点有机地联系起来，以使政务信息得以流转的途径。由于政务信息渠道依托于政府行政系统，因而具有纵横交错、上下贯通的特点，能够通过行政指令、规章制度、计算机网络等手段把各类信息网点联结起来，以保证信息的收集、筛选、加工、编写、传输和利用等各个环节正常运转。保持信息渠道畅通，不但可以加快信息的传递速度，而且有助于实现政务信息价值最大化，从而促进行政效能的提升。因此，完善的政务信息渠道是提高政务信息服务质量的重要保证。

(6)传输手段

政务信息传输是政务信息在时间和空间上的流动和转换。政务信息传输手段在空间上要求网络发达，时间上要求快捷高效。对于政务信息管理网络而言，首要的是保证政务信息的双向传递，同时还要有提供网上信息交流和共享的功能。目前，常见的传输手段主要有计算机网络、邮政投寄、专人传送、机要通信、无线传输等。随着现代通信技术的发展，近年出现的卫星通信、3G网络、蓝牙传输、红外传输等新技术也开始进入政务信息管理领域，政务信息的传输手段日益多样化。

10.2.2　政务信息管理网络的基本结构

政务信息管理网络的基本结构是构成政务信息管理网络各要素之间的配合和排列组合方式。结构合理、运转灵活的政务信息管理网络是确保网络良性运行、信息效能充分发挥的重要保证。在我国，政务信息管理网络的基本结构和政府组织结构有着密切的联系，一方面，政务信息管理网络的基本结构是政府组织结构的一部分，它依赖于政府组织结构而存在；另一方面，政务信息管理网络基本结构的变化也会引起政府组织结构的相应改变。两者联系紧密，相互影响，共同为了实现政府的管理职能存在并发展着。

(1)我国政府的组织架构

我国政府组织架构是纵向结构和横向结构相统一的直线职能式结构，是纵向统一指挥、横向分工协调、纵横交错的网络型组织架构。

●从纵向上看，我国政府组织结构划分为五个层次，从上到下采取层级控制管理，一级管理一级，下级对上级负责，管理范围逐渐缩小。具体划分为：国务院——省、自治区、直辖市、特别行政区——自治州市(地级市)——县、自治县、县级市——乡(镇)五个层级。处于不同层级的政府，所履行的政府管理职能和管理方式不同，所控制的层级数量也不同。政府结构的纵向排列，反映了各级政府间的隶属关系。

●从横向上看，我国每级政府内部按职能范围和业务性质平行划分为若干职能部门，虽然每个部门的职能有所不同，但管辖的范围大体相同、地位平等。各职能部门主要对同级政府和首长负责，同时也接受上级主管部门的领导。

(2)我国政务信息管理网络与政府组织架构的关系

政务信息管理网络的核心任务是为各级政府领导科学决策服务，为政策顺利、高效地执行服务。我国政务信息管理网络与政府行政管理活动有着密切的关系，政务信息管理网络的内在特点及运行规律体现了政府管理活动的状态和规律。因此，我国政务信息管理网络统一于我国政府行政指挥系统。

我国政务信息管理网络中的各个信息单元，主要内嵌于各级政府及其职能部门的办公厅(室)。政府办公部门在政府领导机关的直接领导下进行工作，发挥着桥梁和纽带的作用，是各级政府决策和日常管理活动的指挥部。这就决定了政务信息管理网络必须依附于政府组织架构来组建和运转，为各级政府领导提供不同层次的信息，为各类职能部门提供专业性信息。

我国政务信息管理网络与政府组织架构的密切关系，决定了政务信息管理网络的基本结构与政府管理体系结构相一致。一个完整的政务信息管理网络应该是纵横交错、布局合理、点面结合、四通八达的体系。具体来说，就是要具备纵向、横向、延伸、扩散四个子网络，并形成以领导机关为中心，纵横交错、辐射全区的网状结构，如图10-1。

图10-1　我国政府政务信息管理网络

纵向子网络由国务院至乡镇政府的，由上下对口部门的，各层次的办事机构组成，各信息机构之间一般具有指导和被指导的关系。我国政务信息管理网络纵向子网络，就是由国务院办公厅与向下联结的各省(区、市)、市(州)、县、乡政府办公部门的四个层面组成。纵向子网络的特点是具有层次性，一般呈树状结构，是政务信息管理网络的主要脉络之一。

横向子网络由各级政府职能部门的信息机构组成，具体来说，它是由同级政府内，平行部门的信息机构或信息点构成。它同样具有层次性的特点，即各同级单位、部门之间都可以构成横向子网络。如吉林省办公厅同各委、办、厅、局即可构成一级横向子网络。

延伸子网络由各职能部门建立的本系统的垂直网络构成，各职能部门在本层横向子网络中属于横向节点，而在职能系统中又是垂直网络上的节点。它具有广泛的代表性，可以越过中间环节，直接向信息中心提供信息，如吉林省部分市州的信息点可以越过省政府办公厅，直接把信息报送到国务院办公厅。

扩散子网络由本网络以外的单位、地区、部门的信息点与网络的信息中心或某一级传输层次连接而成。该网络可以在异地基层建立信息点获取信息，也可以与信息点通过信息交换获取信息。如吉林省政府信息网络的扩散网络，就可以由省人大、省政协的办事机构以及新闻单位、科研单位、群众团体、外地有关单位的信息点组成。

10.2.3　政务信息管理网络的传输体制

政务信息在各级政府领导决策过程中发挥着重要的作用，政务信息能否有效地流转并服务于领导决策，在很大程度上依赖于信息的传输体制。因此，政务信息传输体制在整个政务信息管理网络中占有重要的地位。我国的政务信息传输体制从中华人民共和国成立以后大致经历了两个发展阶段：

(1)单通道信息传输体制

中华人民共和国成立初期，我国各级政府机关在吸收了革命战争时期政务信息管理经验的基础上，围绕巩固政权、恢复国民经济这两大任务，逐步地建立起了适应我国国情的政务信息传输体制。从中华人民共和国成立初期到20世纪80年代中期，我国实行的是典型的单通道的政务信息传输体制。单通道信息传输体制是一元化的传输体制，影响政府决策的绝大部分有效信息、政府输出的决策信息、决策执行中的反馈信息，都是在附着于政府本身或为政府所授权的正规通道内进行传输。政务信息在这个正规通道内双向传递，既输出信息，也输入信息。从中国政府过程的实际情况看，这种信息传输体制的主要特点是：

●国家垄断政务信息传输渠道，信息机构国有化或主要为党和政府所直接掌握。在党和政府的内部，存在着一个以党务系统为主线，政治上可靠，路径通顺，可直达每个信息网点的信息传输渠道。

●政务信息在单一通道内双向传递。也就是，下行信息——决策指令下达，上行信息——决策执行反馈，都在同一个通道内传输。

●辅助信息渠道有限地传输政务信息。新闻系统、学术社团等非党政系统的信息渠道可以向决策中枢有限地输入信息，在一定程度上影响着领导决策或政策制定；此外，党中央和国务院的高级领导经常直接到地方或基层单位视察工作，直接获取地方和基层单位的情况。到20世纪80年代中期，单通道信息传输体制在我国存在和发展了30余年，有效支撑了巩固政权和恢复国民经济这两大任务，同时也表现出了一些不适应中国国情的弊端。主要体现在：

●由于信息传输渠道有限，降低了单通道信息传输体制的可靠性，一些重要的信息，特别是反馈信息常常在传输的过程中流失，使得下情不能上达。

●由于政策的社会效果是多方面的，这就使政策执行的反馈信息成倍增长，造成信息超载。

●单通道信息传输体制很难避免决策者的主观偏好对信息传输的影响，容易形成“报喜不报忧”、“弄虚作假”的现象，最终导致决策的偏差。

●非党政信息系统的信息传输渠道不发达甚至不存在，致使系统更多地关注社会政治信息，轻视经济信息和文化信息，不利于发展生产和经济建设。

(2)混合型信息传输体制

党的十一届三中全会以后，伴随着政治体制和经济体制改革的不断深化以及社会信息化的快速推进，以党政系统为核心的单通道信息传输体制，经过1979年后五六年的酝酿，到20世纪80年代中期形成了“四位一体”的信息传输体制，经过90年代的快速发展后，最终形成了“五位一体”的混合型信息传输体制。

我国混合型信息传输体制中的“五位”是指：党政机关中的信息系统、非党政机关的思想库、新闻媒介、民间信息机构(含有一定信息职能的社团组织)、政府与民间的电子网络信息系统(在90年代补充进来)；所谓“一体”是指单通道信息传输体制尚未完全被打破，党政信息系统以外的其他四方面的信息机构基本上本着为党和政府提供信息咨询服务的原则而从事信息工作。具体来说，有以下几个方面：

●党政信息系统在“五位”中居于主导地位。在党政机关内部形成的全国性的政务信息管理网络，是我国规模最大、最权威的信息管理平台。各级党委和政府的办公厅(室)、政策研究室，实际上都是专职的信息机构。此外，共青团、工会、妇联等人民团体所收集和掌握的政务信息，通过党内主管领导的渠道汇集到党政机关；各民主党派方面的日常政务信息，通过党委统战部的渠道汇集到各级党政机关；来自新闻系统的政务信息，如“新华内参”等内部刊物，可以直达决策中枢；即使是民间的信息机构也可以研究报告、背景材料、情况反映等形式逐级上报直至党中央和国务院。

●非党政系统的信息机构开始出现。主要包括：高等院校设立的学术性的具有软科学特征的专业研究机构；各种学术社团(学会、协会、研究会等)；在20世纪80年代中期以后发展起来的纯民间的信息咨询机构；各类企业自办的信息咨询机构。

●思想库已经粗具规模。目前，我国主要的思想库主要有国务院研究发展中心，农村发展研究中心，中国社会科学院，国家信息中心，以及国家计委、科技部、中国人民银行等政府部门所属的调研、咨询、信息机构。另外，有些地方党政机关也成立了类似的研究、咨询性机构。这些官方信息机构并不直接解决纯粹的政治问题，主要是通过提供经济信息服务，来为公共事务管理和经济建设服务，且具有较强的专业性和技术性。

●新闻媒体信息网络高速发展。新闻媒体在中国的政治生活中发挥着不可替代的作用，所形成的信息网络主要包括：以党报为主导的中国报业信息体系；以中央人民广播电台为核心的中国广播信息体系；以中央电视台《新闻联播》为代表的电视信息体系；自成体系的新华社信息系统。

●电子网络信息系统异军突起。信息网站作为一种新型的信息传输工具已经进入了快速发展期。目前，除了政府主办的网站以外，传统媒体兴建的网站和部分民间网站也在传播着政务信息，并以一定的方式参与中国的政府过程。

10.2.4　政务信息管理网络的运行模式

我国政务信息管理网络的运行模式就是政务信息管理机构行使职能的方式。主要有联合运行模式、快速运行模式、规范运行模式。

(1)联合运行模式

这种运行模式下，整个网络通过各种纵向子网络和各类横向子网络，把各信息机构和信息网点有机地联系起来，使之发挥整体效力。这种模式有诸多优点：第一，提供信息更全面。网络纵横交错，其信息点延伸到社会各个方面，与其他各领域的信息网络联通，可以获得更全面、更深层次的信息，也可以满足各级领导的决策需要，促进政府工作科学而有效地运转。第二，反馈信息更完善。由于纵横两个子网络的联合运行，既增强了信息的实效性，提升了信息的价值，也实现了信息的连续反馈，使决策不断完善和深入，充分实现了政务信息的价值。第三，开发高层次信息更便利。在这种机制下，可以根据政务信息管理的需要，围绕政府某时期的中心工作，调动全体信息员的积极性，让整个网络在有目的、有计划的信息调研、传送、反馈工作中，充分发挥潜能，在短时间内开发出对决策者有参考价值的高层次信息。第四，横向交流更畅通。政务信息管理网络在贯穿上下的同时，也加强了左右联通，使网络纵横交错。这为那些没有隶属关系的单位和部门之间的信息交流提供了方便条件。

(2)快速运行模式

我国政务信息管理网络在加强联系、提高覆盖率的同时，部分还配备了高素质的信息人员和高科技的办公设备，以及一定带宽的信息传输系统，使整个网络从信息收集、加工、传递、接收和反馈的各个环节都能做到反应快捷，最大限度地满足政府对政务信息时效性的要求，使政务信息的作用大为增强。尤其是在提供那些预警性、倾向性、突发性的信息时，计算机政务信息网络更体现了它反应迅速的独特之处，也正是由于它能够跨越地域和空间的限制，快速地将信息传送给决策者和有关机构，才可以把损失降到最低限度。

(3)规范化运行模式

我国政务信息管理网络的建立及正常运转，依赖于机构、人员、载体、制度等方面的成熟条件，是政务信息管理规范化的重要标志。我国各级政府通过引入现代管理流程、加强信息化建设、建立和不断完善工作制度，使政务信息管理工作在信息资源开发、信息综合处理、信息报送和反馈、信息员队伍管理、人机系统运行等方面形成了一整套标准和程序，从而有效地规范了政务信息管理工作流程，保证了政务信息管理网络的良性运行。