政务信息管理的标准化的分析介绍

10.4　政务信息管理的标准化

加强我国政务信息管理标准化建设，首先要熟悉政务信息管理标准化的基本概念、基本内容和基础标准。其次，针对我国政务信息管理标准化现状制定相应的策略并进行具体的实施。

10.4.1　信息管理标准化概述

(1)标准化概念及标准化组织

有关信息管理的标准化概念，学术界有多种提法，如国际标准化组织(ISO)定义等。表10-1列出了一些国际著名标准化组织。

中国颁布的国家标准(GB3935.1—1996)给出的标准化(standardization)定义是：在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念通过制订、发布和实施标准达到统一，以获最佳秩序和社会效益。

表10-1　国际著名标准化组织

(2)标准的分类与分级

常见的标准分类方法有：层次分类法、性质分类法和对象分类法。三种分类法是从三种不同角度对同一个标准集合所进行的划分，它们之间存在着相互交叉的关系，即，一个标准可以同时按这三种分类方法进行分类。如GB4029《防震手表》是国家标准、产品标准，也是技术标准。

层次分类法，是将标准系统的结构要素(标准)，按其发生作用的有效范围划分为不同的层次。这种层次关系，通常又称为标准的级别，从世界范围来看，标准分为国际标准、区域性标准、国家标准、行业标准、地方标准与企业标准。我国目前将标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级。

①国际标准。由国际标准化或标准组织制定、为大多数国家认可，并公开发布的标准是国际标准(如信息技术领域的ISO/IEC/IEEE标准)。

②区域标准。由某一区域标准或标准组织制定，并公开发布的标准(ISO/IEC第2号指南)。如欧洲标准化委员会(CEN)发布的欧洲标准(EN)就是区域标准。

③国家标准。由国家标准团体制定并公开发布的标准(ISO/IEC第2号指南)。如GB、ANSI、BS、NF、DIN、JIS等是中、美、英、法、德、日等国国家标准的代号。

④行业标准。由行业标准化团体或机构改革标准，发布在某行业的范围内统一实施的标准是行业标准，又称为团体标准。如美国的材料与试验协会(ASTM)、石油学会标准(API)、机械工程师协会标准(ASME)，英国的劳氏船级社标准(LR)，都是国际上有权威性的团体标准，在各自的行业内享有很高的声誉。我国的行业标准是“对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求所制定的标准”，如JB、QB、FJ、TB等就是机械、轻工、纺织、铁路运输行业的标准代号。

⑤地方标准。它是由一个国家的地方部门制定并公开发布的标准。我国的地方标准，指对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一制定的标准，它由省级标准化行政主管部门统一组织制订、审批、编号和发布。

⑥企业标准。在有些国家企业标准又称公司标准，是由企事业单位自行自定，发布的标准，是对企业范围内需要统一协调的技术要求、管理要求和工作要求所制定的标准。美国波音飞机公司、德国西门子电器公司、新日本钢铁公司等企业发布的企业标准都是国际上有影响的先进标准。

性质分类法，按照标准的属性分类，可以把标准划分为技术标准、管理标准、质量标准、经济标准和安全标准等。

对象分类法，按照标准对象的名称归属分类，可以将标准划分为产品标准、工程建设标准、方法标准、工艺标准、环境保护标准、过程标准、数据标准等。

(3)信息管理标准化内容

信息管理标准化的内容十分丰富，大体上可分为标准化技术、标准化设施、标准化术语和标准化管理过程等四部分。

①标准化技术。它指信息技术标准化是整个信息管理的重点，是信息资源开发利用的基础和保证。信息技术标准化是围绕信息技术开发、信息产品的研制和信息系统建设、运行与管理而开展的一系列标准化工作。主要包括信息的生产、识别、提取、检测和分类编码、交换或传输、处理、存储、显示、打印、控制以及信息的利用等技术。

信息技术标准一般包括信息采集、编码与记录标准，中文信息处理标准，数据通信与开放系统互联标准，软件工程标准，信息的安全与保密标准，音像技术标准与文献标准等七大部分内容。

②标准化设施。信息活动的物质基础，其内容包括：学习和执行有关国际标准、国家标准、行业标准和地方标准；制定和贯彻设施操作规程和制度等。

③标准化术语。即术语标准化，指对信息活动中某一事务或过程的称谓或代号的标准化，旨在促进国际和国内术语的统一，避免术语的二义性。

④标准化管理过程。标准化的信息管理过程，是使信息管理工作的全过程按规范化的程序进行，是信息管理标准化的重要组成部分，包括学习和贯彻标准、制定标准，以及制定工作流程、管理制度等。

(4)信息管理标准化的方法

信息管理标准化的主要方法包括：简化法、统一法、组合法、综合法和程序化法。

简化法，是在一定范围内缩减对象事物的类型，使之在既定时间内满足一定领域需要的标准化方法。

统一法，强调归一，是把同类事物的不同表现形态归并为一种的标准化方法，如对需要取得一致的信息资源的管理过程、事物和概念进行归一化处理，以便形成共同遵守的准则。

组合法，指将两个以上具有特定信息功能的单元，按照预定的要求，有选择地结合起来，形成一个具有新功能单元或系统的标准化方法。

综合法，指对系统标准化对象的整体及其相关要素进行有目的、有计划地制定和贯彻某标准系统的标准化方法。

程序化法，指信息管理工作的全过程应该按照严格的逻辑关系形成规范化程序的标准化方法。

10.4.2　信息管理的基础标准

所谓信息管理基础标准，是指那些决定信息系统质量的，因而也是进行信息开发利用的最基本的标准。信息管理基础标准有：数据元素标准、信息分类编码标准、用户视图标准、概念数据库标准和逻辑数据库标准。

(1)数据元素标准

数据元素(Data Elements)是最小的不可再分的信息单位，是一类数据的总称。数据处理系统中的“职工姓名”、“员工姓名”、“职员姓名”等，如不加以统一，在用汉语拼音表示其标识时就有ZGXM、YGXM、ZYXM等；而其英文标识就可能是EMP—NAME、NAME—OF—EMPLOYEE、EMPLOYEE—NM、EMP—NM等。如果采用“职工姓名”这个统一标准，其标识为ZGXM或EMP—NM，这就是少数的“核心”数据元素；如果开发人员都这样做，可大幅度减少数据处理系统中所使用的数据元素的总数，并可大大简化其结构。数据元素的质量是建立坚实的数据结构基础的关键。在数据元素的创建和命名上做整体的考虑，学习化学元素的性质，就可以把握有限数目的“核心”数据元素，这就需要建立数据元素标准——数据元素命名标准、标识标准和一致性标准。

可用一个简明的短语来定义(或描述)一个数据元素的意义和用途。该短语的一般结构是：修饰词—基本词—类别词，其中类别词和基本词都只有一个，修饰词可以有一个或多个；类别词居后，修饰词和基本词居前。

数据元素名称是指数据元素的代码，是计算机和管理人员共同使用的标识。数据元素名称用限定长度的字母字符串表达，可按中文词抽取首音字母，也可按英文取其词首字母或按缩写规则得出。

数据元素名称和数据元素定义在全系统中要保持一致，要控制同名异义和同义异名的数据元素。由于数据元素具有“原子”意义，所以，全行业中任一单位的数据元素，不仅数目有统计规律，而且还有共同的子集。

在采用UN/EDIFACT标准(是目前使用最广泛的EDI标准)的情况下，数据元素应该尽量上靠国际标准，可建立数据元素名对照表，例如，缩写字母串数据元素名有四位数字编码数据元标识对照表。

(2)信息分类编码标准

信息分类编码(Information Classifying and Coding)对象是一些最重要的数据元素，它们决定着信息自动化处理、检索和传输的质量与效率。信息分类编码是标准化的一个领域，已发展成为一门学科，有自身的研究对象、研究内容和研究方法。在工业社会中，信息分类和编码是提高劳动生产率和科学管理水平的重要方法。美国新兴管理学的开创者莫里斯·L.库克说：“只有当我们学会了分类和编码，做好简化和标准化工作，才会出现任何真正的科学的管理。”在信息化时代，信息的标准化工作越来越重要，没有标准化就没有信息化，信息分类编码标准是信息标准中最基础的标准。信息分类是把具有某种共同属性或特征的信息归并在一起，与不具备这种共同属性或特征的信息区别开来。对某一类信息赋予代码的过程叫编码。信息编码是将表示信息的某种符号体系转换成便于计算机识别和处理的另一种符号体系；或在同一体系中，由一种信息表示形式变为另一种信息表示形式的过程。对信息资源实施分类编码标准化，可以最大限度地消除对信息命名、描述、分类和编码不一致所造成的歧义，减少诸如：一名多物，一物多名，对同一名称的分类和描述不同，以及同一信息内容具有不同代码等混乱现象，使事物名称和术语含义统一、规范，并建立代码与事物或概念之间的一一对应关系，以保证信息的可靠性、通用性和一致性。

一个编码系统的代码应具有唯一性、可延展性、稳定性、简短性和可操作性等。在对信息资源进行规划时，首先应采用已颁布的标准代码，采用顺序为国际标准、国家标准、行业标准、地方标准和个别标准。首先要确定分类编码对象；然后要制订编码规则，即对每一编码对象要制订码长、分层和各码位意义的取值规则；最后编制编码表，即每一编码对象按既定的编码规则编制出该编码数据元素的所有可能的取值表。在有些情况下，要考虑多组代码的兼容性，必要时，要进行多组代码的转换。数据元的长度应尽可能简短，以便节省空间、缩减数据传送时间，减少冗余。在对系统的信息资源进行信息分类编码时，应注意：

①必须避免使用容易相互混淆的字母，如字母I和数字1；字母O和数字0；字母z和数字2以及字母O和字母Q。

②为了维护固定的代码长度，避免零打头引起的混乱，在顺序代码中可指定顺序代码的开始值，如用001代替l。

③在给编码赋值时，不能使用全部0(表示：没有)或全部9(表示：结束)。这些值用于特殊的情况或数据处理指示符。

(3)用户视图标准

用户视图(User View)是一些数据元素的集合，它反映了最终用户对数据实体的看法。用户视图是数据在系统外部(而不是内部)的样子，是系统的输入或输出的媒介或手段，常用的用户视图有纸面的(单证、报表等)和电子的(屏幕格式、表单等)。在采用计算机网络化管理的环境中，应该大量减少纸面的用户视图，以电子的用户视图取代。规范并简化用户视图是MIS内外信息交换，特别是开发EDI应用系统所必需的，这就需要规范用户视图命名、分类编码和组成结构。

用户视图名称是用一个短语表达用户视图的意义和用途；用户视图分类编码是标识和分析处理的根据；用户视图组成是指顺序描述其所含的数据元素，一般格式是：

序号——数据元素名称——数据元素定义

对于规范化的存储类用户视图应该标出主关键字。

在EDI标准中，格式化报文是一种规范化的用户视图，在采用UN/ EDIFACT国际标准时，必须按其数据元、段、格式化报文来设计标准的业务单证。

(4)概念数据库标准

概念数据库(Conceptual Database)是最终用户对数据存储的看法，反映了用户的综合性信息需求。概念数据库一般用数据库名称及其内容(简单数据或复合数据)的列表来表达。

(5)逻辑数据库标准

逻辑数据库(Logical Database)是系统分析设计人员的观点。在关系数据库模型中，逻辑数据库是一组规范化的基本表(Base Table)。

把概念数据库演化为逻辑数据库的主要工作是采用数据结构规范化原理与方法，将每个概念数据库分解成三范式的一组基本表，一个逻辑数据库就是这一组三范式基本表的统一体。逻辑数据库标准涉及各基本表的命名标识、主码、属性列表及基本表之间的结构关系。

在总体数据规划的过程中建立IRM基础标准。以IRM基础标准为规范，建立全域数据模型是总体数据规划最重要的成果。

10.4.3　我国政务信息资源标准化

由于信息标准化产生了良好的社会经济效益，1945年美国通过立法制定了《美国标准物资目录》，将各分散独立的物资订购系统改造成全军统一的系统，实现了美军在本土、北约及全球范围内的统一订货、统一加工、统一采购。1965年以后，随着计算机投入使用，这一系统可以处理更繁杂的数据，信息数据元的定义更为精确，质量更高。1975年以后开始提供更多数据分析，支持管理决策。其后就进入了大型机集群——ARPANET，直到当今的Internet。发达国家依次经历了工业革命到信息化革命到经济全球化三大阶段，通过不断实践，实现了管理和技术的标准化。

(1)我国政府信息资源标准化存在的问题

我国目前经历的是工业革命→信息化革命→经济全球化相互交错的过程，缺少发达国家在长期实践过程中积累的管理制度和技术标准，主要表现在：

①重技术轻规范。党的“十六大”报告指出：信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选择。坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走一条科技含量高，资源消耗低，环境污染少，人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。国家在“十五”规划中，对信息技术产业的发展制定了总体发展目标和框架，还专门成立了信息化办公室来指导协调我国的信息化建设工作。经过十几年的建设，我国为信息化的发展打下了良好的基础。银行、海关、工商、税务、公安等政府职能部门纷纷建立了自己的信息系统，实现了自上而下的管理，取得了很好的效益和经验。但由于思想观念和管理体制的原因，政府部门重管理轻服务，重技术轻规范，习惯于资源(包括信息资源)配置、管理体制上的条块分割，职能重置，造成了人为的“信息孤岛”。

②缺乏有效的标准维护机制。国家标准化管理部门通过转换国际标准、升级一批行业标准的做法颁布了一系列的相关标准。特别是全国四大基础数据库的建设规划，必将促进基础数据元、交换格式等方面标准的制定和颁布，基础信息资源的标准化水平将迈上一个新台阶。但我们应该看到标准的研究、制定、颁布滞后于发展的需要。

由于缺乏对已颁布标准的维护机制，现行标准的使用也存在各种各样的问题。例如国家标准GB/T 4754-94《国民经济行业分类与代码》中设置了“其他未包括的行业”，代码为“P9990”。“P9990”可代表多个行业，是一个一对多的关系映射。在实际使用时，会出现新兴行业与其他无法确定所属行业统归此项的情况。此项设置违反了信息分类编码“一码一义”的基本原则。在信息系统进行统计时，会造成很大的偏差；在多个信息系统进行信息交换时会造成混乱。此标准经修订后，2002年颁布了新标准。新标准废除了“其他未包括的行业”设置，但对新兴行业的编码规则未作定义。目前我国经济高速增长，新兴行业层出不穷，由于缺乏有效的标准维护机制，新兴行业出现时，各信息系统在数据采集时，对同一行业的分类与编码会各行其是；同一信息系统对同一行业的确定也会五花八门。在大型信息系统中，“P9990”会作为一个主要“行业”存在。对基础标准缺乏有效维护表现为：不能正确按照标准的数据元字典和基本的信息分类编码标准，对各部门的同一信息进行统一描述和标识编码，如各部门对组织机构名称的描述各不相同，例如工商部门有企业名称(qymc)，银行部门有单位名称(dwmc)，组织机构代码库有组织机构名称(jgmc)。各部门对同一信息的描述和编码标识的差异导致系统间缺乏有效的关联，信息无法共享。各系统在进行信息交换与共享时，必须进行信息的转换与翻译。如各自的数据元名称，结构，交换格式，分类代码互不统一，信息系统必需建立数据转换系统，如果转换系统成倍增长，需转换的数据解释系统将呈几何级增长，系统工作量和成本将呈指数级增长，最终严重制约了信息化的进展。

我国现有的一些信息分类和信息表示的标准，如中华人民共和国行政区划代码(GB2260-99)、国土基础信息数据分类与代码(GB/I13923-92)、经济类型分类与代码(GB/T12420-2000)、国民经济行业分类与代码(GB/ T4754-1994)等，仍存在协调性差、时间久、强调部门的因素等问题。

③各个部门各自为政，没有统一信息资源标准。各部门为满足业务需要，较多地考虑自身行业(部门)的需要，很少考虑信息共享需要。各部门各行其是，没有统一的信息资源标准。以北京市为例，大部分委局办区县的信息资源都是以电子形式存储在计算机或服务器中，政策法规和期刊类信息大部分以办公文档的形式(如Word、Text)，行业和职能类信息多以数据库形式(从Foxpro、Access到Oracle、DB2)，还有一些数据以DXF、TIF格式，更有一些单位计算机不普及，仍然采用纸质文档。北京市是我国信息化最发达的地区之一，其情况尚且如此，其他地方的情况可想而知。

(2)政府信息资源标准化发展战略

标准是高度浓缩的技术，是对长期科学研究和生产实践的总结。信息资源本身的标准化只有在信息化的过程中，获得广泛的一致性，才能实现信息资源的真正共享。信息资源标准要有一定的前瞻性。现在信息技术发展速度惊人，而标准要具有相对的稳定性，所以应从宏观角度出发，通过超前研究，明确信息资源建设中可能遇到的各种问题，确保标准适应未来一段时间社会发展和信息技术发展的需要。随着信息技术和电子政务的发展，面对各种新情况，标准需要不断修订、增补和完善。这样，信息资源标准才具有旺盛的生命力。学习国外先进经验，研究其信息标准化体系，加快国际标准的转化速度，结合我国政府信息资源标准化的现状，制定符合我国国情的政府信息资源标准化发展战略。

①重视复合型人才培养。重视复合型人才培养是实施信息标准化战略的关键。目前急需培养精通信息技术、熟悉国际标准的发展情况以及我国信息标准化发展现状。掌握国家发展战略和政策的复合型人才。要创造良好的科研条件，加大科研经费投入；支持我国信息标准化人才更多地走向世界舞台；充分发挥科研人员的智慧，注重培养年轻人，加强创新环境建设，形成人才辈出、人尽其才的局面。

②制定政策法规和标准规范体系。政府应加强宏观调控，改革现行的标准制定模式，加快信息类标准的制订周期。优先制定出符合我国政府信息管理需求的基础数据元词典、信息分类与编码标准，以保证政务信息资源建设工程顺利实施。标准规范体系是由信息资源管理系统范围内的、具有内在联系的标准组成的科学有机整体，是编制标准、修订计划的依据之一，是促进信息资源管理系统内的标准组成趋向科学合理化的手段，是一幅现有、应有和预计制订的信息资源管理标准的蓝图，并随着科学技术的发展不断地得到完善和更新。

③建立对标准的指导、监督和执行机制。对政务信息的命名及分类编码实行登记、审查、准入制度，推动标准的实施。

④制定标准化评价体系。加强对信息资源标准化、规范化的评价，建立科学的信息资源标准化测评体系，提高对信息资源的开发利用水平。

(3)我国政务信息资源标准化的建立

国家对政务信息资源标准化工作十分重视。国务院信息化办公室和国家标准化管理委员会，在电子政务标准化指南的建议中，关于政务信息资源方面的标准占有相当的比例。

2002年5月，国家电子政务标准化总体组编写了《电子政务标准化指南》第一版。指南分为6部分：总则、工程管理、网络建设、信息共享、支撑技术、信息安全。根据总体组的规划，我国电子政务标准分为总体标准、应用标准、应用支撑标准、信息安全标准、网络基础设施标准和管理标准6个方面。总体组秘书处于2002年8月8日在北京召开了首批6个标准项目的启动会，这6个标准项目分别是：

①电子政务数据元；

②基于XML的电子公文格式；

③电子政务主题词表；

④电子政务业务流程设计方法通用指南；

⑤XML在电子政务中的应用指南；

⑥信息化工程监理规范。

其中，前3个标准都是有关电子政务信息资源方面的，可见国家对电子政务信息资源的标准化工作十分重视。

2003年2月，国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会联合向全国发出了“关于《电子政务标准化指南》和6项电子政务标准试用通知”。指南为第二版，包含3部分内容：工程管理、支撑技术和信息安全。6项标准是：

①基于XML的电子公文格式(第一部分总则，第二部分公文体)；

②XML在电子政务中的应用指南；

③电子政务业务流程设计方法通用指南；

④信息化工程监理规范(总则)；

⑤电子政务数据元(第一部分设计和管理规范)；

⑥电子政务主题词表编制说明。

通知还要求各机关在2003年8月底前将试用情况和意见反馈给总体组。根据总体组设计的电子政务标准体系框架，总体标准的45条中，有39条是信息资源方面的，中文信息处理标准有8条，术语标准有31条；第二部分应用业务标准(共126条)，几乎全部是信息资源方面的，其中数据元标准11条，代码标准91条，文件格式标准18条，业务流程标准6条(其中3条是电子公文交换处理规范、存档管理规范、处理流程规范)；第三部分为应用支撑标准(共11条)，其中与信息资源管理有关的有3条，分别为信息交换标准、数据处理标准、置标语言(信息处理，文本和办公系统/标准通用置标语言)；第四部分网络基础设施标准(共22条)；第五部分是信息安全标准(共124条)，其中许多条涉及信息资源的安全；第六部分是管理标准(共25条)，主要是软件工程标准、验收与监理标准、系统测试与评估标准，有两条信息资源评价体系标准，即信息资源开发利用功能性评价标准和信息资源开发利用实用性评价标准。