电子政务系统实施的策略分析

10.1.3　电子政务系统实施的策略

根据我国信息化的现状，特别是我国政府信息化现状和政府公务员整体自身素质的现状，可以看到我国电子政务建设的环境和条件并不是已经全部成熟或具备。为了保证我国电子政务建设成功并取得预期的效果，必须选择和遵循合适的电子政务建设策略和指导原则。结合我国信息化的实际情况，我国的电子政务应遵循以下几个方面的实施策略：

1. 加强领导、统一管理、分工明确、组织保障

由于电子政务建设涉及从中央到地方的不同层次、不同地区的政府机构和工作人员，同时涉及企业和社会公众的各个方面，是一个复杂的系统工程。为了在不同省市、不同地方在电子政务建设过程中能够实现政务信息共享和政令畅通，必须在电子政务建设过程中要加强领导。加强领导既包括中央加强对电子政务建设的统一领导，还包括各省市地区领导对本地区电子政务建设的统一领导。

对电子政务建设加强领导，还表现在电子政务建设是全国一盘棋，涉及国民经济的方方面面，各地不能自行其是，要在中央统一规划和布置下，根据中央的要求结合本部门、本地区的特点进行电子政务建设，否则就会形成各地信息割据的局面，为电子政务的长期发展造成人为的不利因素。

如同企业信息系统建设是“一把手工程”一样，电子政务建设也应该是“一把手工程”，只有政府部门的主要领导对电子政务建设的意义有了清晰的认识，才能最终推动电子政务的建设。因此成立部门主管领导挂帅的电子政务建设领导小组是一个保证电子政务建设顺利进行的根本手段。

在电子政务建设中做到统一管理的同时，还要注意分工明确。如国务院办公厅推动的政府办公自动化工作，办公厅（室）是各级行政部门的信息综合和政务协调的枢纽，应进一步明确和加强其在电子政务建设和管理中的职能和地位，在主管领导的全面领导下，明确以办公厅（室）来牵头组织进行办公自动化建设工作，将会对办公自动化建设起到理想的推动作用。

从业务上来说，电子政务的应用系统也应该根据业务性质的不同做到分工明确，如办公自动化与行业业务管理系统的服务对象、处理的数据就明显不同，因此建设的目标和要求必然不同，在进行系统建设过程中要注意到系统之间分工的不同，但是我们也应看到他们之间的联系，即根据管理的要求，这两者处理的数据和信息要按相应的规则在电子信息资源库中共享。

在推动电子政务建设过程中，要注意到电子政务建设的长期性，还需要从组织上来保证对电子政务建设的领导，组建电子政务建设领导小组，增加一定的人员编制，制定配套的稳定队伍的相关政策。

2. 明确本地区、本部门的总体指导思想

我国信息化建设的指导方针是：“统筹规划，国家主导；统一标准，联合建设；互连互通，资源共享。”

从而衍生出8条我国信息化建设的总体原则：① 市场牵引，政府调控；② 政企分开，有序竞争；③ 维护主权，保证安全；④ 军民兼顾，专通结合；⑤ 产用结合，自主发展；⑥ 重视人才，强化创新；⑦ 讲求实效，因地制宜；⑧ 以法治业，加强管理。

按照上述有关信息化的方针和政策，我国推动电子政务建设的指导思想是：“以需求为导向，以应用促发展；统一规划，协同发展；资源共享，安全保密”。

“以需求为导向，以应用促发展”是指要以需求作为动力，以应用推动政府信息化的发展。这就要求各级政府在政务信息化的建设中要善于捕捉和发掘政府机关办公业务和领导科学决策的需求，有针对性地开展各项系统建设和应用开发工作，并通过系统应用的成果不断推进系统建设的深入发展。

“统一规划，协同建设”是指政府信息化建设必须在国务院的统一规划指导下，由各地区、各部门遵循统一的规范和标准协同建设，共同发展，以便使这项涉及面广、技术和资金密集的系统工程，更好地发挥整体效益。

“资源共享，安全保密”是指在政务信息化的建设中，各地区、各部门要按照系统建设的要求，从政务信息化的全局出发，打破条块分割，主动提供相关信息，实现资源共享。同时，要严格遵照国家的有关安全保密的法规，采取有效措施，确保国家秘密的安全。

各、省、市地区的电子政务建设必须以国家信息化和电子政务建设的指导方针为依据，制定本地区的电子政务建设指导方针。

3. 注重总体规划，分步骤、分行业、分级实施，先易后难、急用先行、协同推进

（1）做好统筹规划工作，制定建设总体方案。

总体规划首先要求各地区的电子政务总体规划必须严格遵循国家电子政务建设的总体规划，做到与国家电子政务总体规划全面衔接。总体规划还要求各地方在进行电子政务建设过程中，要将近期的电子政务建设目标与长期的电子政务建设目标相衔接，下级部门的电子政务建设目标与上级部门的电子政务建设目标相衔接，行业管理部门的电子政务建设目标与同级其他机关的电子政务建设规划相衔接。

通过以上在总体规划方面的衔接，才能真正做到信息资源的共享，做到上下级部门之间、跨行业部门之间电子政务建设的彼此协调一致，实现国家进行电子政务建设的总体目标。

同时我们也看到，由于存在着上述电子政务建设总体规划复杂的协调关系，要求我们从组织上、从体制上来采取长远的、战略性的措施，以保证电子政务建设的顺利发展，总之，电子政务建设不是一种短期行为，需要我们从长远发展的角度来做好总体规划。

（2）分步骤实施，分行业应用，分级进行电子政务建设。

所谓分步骤实施就是将本部门的电子政务建设在总体规划的指导下，根据不同时期、不同的发展目标，将电子政务建设的总体目标分解成不同阶段的单个电子政务建设小目标。这样一方面降低了电子政务建设的复杂程度，另一方面也降低了电子政务建设的一次性投入。

所谓分行业应用是指本地区的电子政务建设在总体规划的指导下，以业务为主线进行网络与应用的划分，根据不同的业务主线由不同的部门负责实施。如党政机关的办公自动化业务与税收部门、海关部门的业务管理系统明显属于不同的业务，这些部门的电子政务建设就必须按不同行业、不同应用由不同的机构负责落实。

所谓分级进行电子政务建设是指在总体规划的指导下，同业务系统的上下级管理部门由于处在管理的不同层次上，对电子政务建设的目标也会有所不同，在进行电子政务建设过程中就必须分开实施。

（3）遵循先易后难、急用先行、协同推进的策略。

由于我国目前电子政务的标准化工作基础相对较薄弱，各地区信息化应用水平参差不齐，而相关的业务管理要求日益提高，因此必须先易后难、注重急用先行的策略，密切结合国内电子政务建设的实际需求来确定电子政务中应用系统建设工作的优先顺序。同时电子政务的发展，不可能全面开花，齐头并进，必须有选择，有重点地进行，以使电子政务建设能有效地为我国政府对宏观经济的管理和运行提供有力的保障。以“金税”工程为例，前几年我国虚开增值税专用发票的犯罪案件愈演愈烈，而“金税”工程的实施有力地打击了利用增值税专用发票的涉税犯罪行为，虚开增值税专用发票的犯罪案件数量和涉案金额已呈明显下降趋势，在社会上对偷骗税活动产生了巨大的威慑力量。这就是一个急用先行电子政务建设的良好范例。

（4）在电子政务建设过程中要做到协同推进。

政务的信息彼此是相关的，如工商的企业管理信息在税务系统、海关系统中都需要使用，只有这些部门之间的电子政务建设步伐协调一致才能真正做到共同促进，共同发展，其中一个部门的信息化水平滞后，都会对其他部门的电子政务建设起到消极的制约作用。

特别是由于我国不同地区的信息化水平不同，也要求我们做好电子政务建设的协同推进工作，做好不同地区电子政务建设的平衡发展。如我国西部地区的信息化应用水平与东部的信息化应用水平存在着明显的差距，这就需要我们在相同的业务应用系统建设过程中采取有效的措施，来保证不同地区的电子政务建设协调发展，才能从全局范围内保证业务信息的完整性。

4. 树立战略眼光，适应政府管理创新、动态发展的要求

各级领导要以战略眼光看待电子政务建设，积极加以推进。电子政务建设是一个长期的、动态发展的过程，不是一劳永逸的工作。在每一个不同的历史发展时期，政府和社会都会对电子政务建设提出新的要求，这就需要我们对已经有的电子政务建设总体规划做出适应的调整，如我国面临加入WTO后的新形势，这就对我们的电子政务建设提出了电子政务如何与国外接轨的新需求。

同时政府也在不断的改革变化和进行管理创新过程之中，未来的政府如同现代企业一样是一个柔性的组织机构。电子政务的建设一方面要求政府要适应社会信息化发展的迫切需要，使电子政务建设与转变政府职能结合起来，以机构改革为契机，对传统的政府工作方式和手段进行大力革新，使之同电子政务的发展相适应，另一方面，也需要不断对电子政务的建设提出新需求，使之能够进行不断的调整以满足政府不断的管理创新的需要。

5. 稳扎稳打、理顺关系、先试点后推广

（1）电子政务建设是一项庞大而又复杂的系统工程，从宏观的角度来看，它涉及了整个国家的政府部门以及社会和民间团体，需要统一协调、分步实施，是一个不断建设、不断完善的过程；从微观的角度来说，每一个政府部门都是这一系统工程的重要组成部分。因此需要我们在电子政务建设中采取稳扎稳打的策略。

（2）电子政务与政府改革密不可分，而改革的过程也是一个政府业务重新调整的过程，会对部分工作人员的切身利益产生直接的影响，因此，在电子政务建设过程中要理顺各方面的关系。

（3）为降低电子政务过程中的风险，先试点、再示范、再推广是一个确保电子政务建设成功的策略。在电子政务建设过程中，可以根据我国行政体制改革的目标和电子政务的实际需求，结合国家部委和地方政府的管理职能、特点和发展趋势，选择基础相对较好，应用需求迫切的单位进行部分电子政务应用系统的试点，成功后再将试点单位取得的经验应用到示范单位的电子政务建设过程中，成功后再全面向外推广。通过试点、再示范、再推广，从而将电子政务建设由点推到面，将电子政务建设的风险降到最小。

6. 整合政务信息资源，突出应用，合理制定各阶段建设目标

（1）由于电子政务应用系统涉及不同的行业和部门，要做到不同系统之间的应用集成和资源共享，需要我们以数据中心进行业务的整合。要加强信息资源整合，只有对信息资源进行科学的收集、筛选、分类、及时更新和有效利用，才能实现其正确、完整和一致。为此，要打破政府各职能部门原有的对信息资源的垄断和封闭，以工商、公安、税务、海关、民政、社会保障等“窗口部门”作为突破口，明确界定公开、有限公开和不能公开的必须严格保密的信息，做到既便于查询，又不致泄密，要强化信息的更新机制，提高信息的一致性和正确性。

（2）电子政务建设的核心是政务，信息技术只是为电子政务建设提供技术支撑。因此，电子政务建设目标的确定必须以应用为主导，坚持紧密结合应用的原则。不同的电子政务建设目标，会对电子政务的软硬件提出不同的需求，对技术的复杂程度和系统建设的投入产生直接的影响，而技术的进步亦会推动应用的进步，满足新的应用需求。

（3）我国的电子政务建设必须根据我国信息技术的发展水平，根据实际应用的需要，在国家制定的电子政务总体规划框架下合理制定一个地区的电子政务建设的目标，不要盲目在设备性能上攀比。

7. 构筑全方位的电子政务安全保证体系

由于电子政务的特殊性，安全保证体系是电子政务成败的关键，也是电子政务可靠运行的基础，必须从法制完善、技术支持、制度保证、人员重视、加强管理方面来构建一个完整的、全方位的安全保障体系，才能保证电子政务的安全。

（1）要制定关于保障电子政务安全的法律法规。计算机犯罪的手段近年来出现日趋新颖化、多样化和隐蔽性增强的发展态势，更使得打击计算机违法犯罪和保护信息安全工作，不但量大而且也越来越困难。这就要求我们要进一步提高其打击计算机违法犯罪的力度，必须从法律上进行防止和打击计算机犯罪。

（2）技术支持。技术手段是保障电子政务安全的最主要的手段，这些手段包括身份认证、网络安全、信息传输安全和信息存储安全等几个方面，在这些方面我国的技术和相关硬件水平与国外的水平相比还有很大的差距，因此这些领域的相关技术已经成为我国电子政务建设过程中进行重点攻关和正在解决的问题。

（3）制度保证。制度保证是安全体系中一个不可缺少的环节。

（4）人员重视。人员是电子政务安全体系中最活跃、最难防范的因素，因此必须对工作人员进行电子政务安全的全方位的培训，要在工作人员心中树立牢固的电子政务安全观念。

（5）加强安全管理。有了上述静态的防范措施，还需要对电子政务安全进行主动防范，这就需要时刻对电子政务的安全进行安全管理，将安全管理作为一项必不可少的日常工作，根据电子政务运行的实际情况进行切合实际的管理工作，要做到组织有保障、措施要落实、责任要到人。

8. 严格管理，强化培训，做好系统运行管理

要加大对电子政务建设过程的管理，在统一协调的原则下，规范从立项审批、总体规划、采购招标、工程监理、评审验收和系统评价等电子政务建设生命周期中各个阶段和环节的管理工作。

电子政务建设必须培训先行。虽然电子政务已经为人们熟知，但是还有许多人在对电子政务认识、电子政务建设的意义方面存在着许多不准确的地方。另外，电子政务建设和使用，对公务员、社会公众的信息化应用水平提出了更高的要求。所有这一切使得必要的培训成为有效推行电子政务的前提。

培训一方面包括对公务员、社会公众开展信息应用技术知识培训，这方面的工作已经受到各级政府的重视，并取得了很大的进展；另一个方面，还包括对电子政务认识的培训，以及电子政务建设和管理人才的培养，电子政务建设需要大量既懂行政管理业务又懂信息系统建设开发的复合型人才，而这些人才现在很缺乏。

如何使用电子政务中的业务应用系统是电子政务系统建成后培训的一个重要内容。另外在日常的运行中，还要注重对使用人员、系统本身的严格管理和监控，以保证系统安全、可靠的运行，并不断总结经验，才能逐渐完善电子政务系统的运行机制和管理模式。

9. 实行分阶段全程监理，确保工程质量

电子政务建设是一个复杂的系统工程，在建设过程中需要加强阶段性的检查，以便及时发现在建设过程中存在或出现的新问题，及时对建设方案进行适当的调整，在系统建设阶段性结束后还需要进行全面的系统评价，以保证电子政务建设的质量。

电子政务建设阶段性的检查可由专业的工程监理公司来完成，也可由政府部门组织专家来进行工程的监理工作，如图10-1所示。

图10-1　项目监理的作用

电子政务建设工程实施监理的目的是通过运用监理人员的知识、经验以及合理的技能，为电子政务建设提供与监理人员身份相适应的咨询意见，帮助政府实现电子政务建设预定的目标，确保电子政务实施成功。对电子政务项目实施监理，主要是指在整个项目实施过程中（包括开始前的准备阶段和完成后的评估阶段），对项目实施所涉及的项目进展、意外事件等进行并达到主动地监督和控制。

在阶段性的系统建设完成后，要对系统进行全方位的系统评价，确认系统实现电子政务规划中的阶段目标，在性能、功能、安全等诸多方面满足建设要求。

10. 实行投资主体多元化，重视利用已有设施和资源

电子政务建设需要长期的投资，从电子政务建设投资的资金来源来看，可以由财政支出，也可以通过其他多种渠道获得。如美国亚里桑那州汽车驾驶执照发放系统的建设，政府并未向系统建设投入一分钱，而达到了建设系统的目的。当然政务措施在电子政务建设资金的方式远不止上述方式，还可以通过发行债券等方式来获得所需的资金，实现投资主体的多元化。

在加大对电子政务建设投资力度的同时，我们也应注意对政府原有的信息化投资进行保护。在我国政府近20年的信息化过程中，先后在信息技术基础设施方面进行了大量的投入，这些投入包括个人计算机、服务器、网络软硬件、字处理软件、业务管理系统开发、数据库、存储设备等等。

在电子政务建设过程中，对原有的系统我们并不能简单的推倒重来，而是应根据应用的需要加以更合理的升级和使用。如计算机、网络软、硬件、存储设备等等，可以直接继续使用；对于原有的业务管理系统，如果能够升级的话可升级后继续使用，如果已经不能够满足应用的需求，则可以开发新的系统来替代。如原有的办公自动化系统中的邮件系统等就可以直接或升级后融入到新的电子政务系统中。

11. 切忌不规范建设、盲目上马

要尽快制定与我国电子政务发展相关的规范和标准，学习试点、示范工程的成功经验，各地方不应仅从树政绩或搞形象工程出发来建设电子政务，盲目上马。

电子政务系统是一个内含多种应用系统的集成体系。各类应用系统彼此作用，相互链接形成了一个有机的数据、信息流处理体系。由于各类应用系统在应用范围、构建方式、系统结构、数据资源等方面存在一定的差异，对整个电子政务系统平稳、高效的运行存在较大的影响。消除这些影响的重要措施就是采用统一的规范开发建设各个应用系统。

在制定电子政务整体发展规划和技术标准时，不仅要有相关部门的领导、信息技术专家参与，还要注重吸收行政管理专家参与，这样才能使电子政务规划更具有权威性。

建立完整的标准规范框架应密切跟踪国外电子政务标准化领域内的最新工作成果，并结合国内技术和相关电子政务业务的发展状况，建立起完整的电子政务业务规范标准通用框架体系，为后续的各专门政务业务体系的业务规范化工作提供指导和参考。完整的电子政务规范体系将包括网络构造规范、政务数据资源交换规范、安全体系规范、运行管理规范、各种评价指标体系等。

12. 积极推动民族信息产业的发展，改善我国的信息环境

实施电子政务应提高全民信息化应用水平，推动社会信息化进程，保障电子政务应用深入人心，推动民族信息产业的发展。