加拿大电子政务建设概况分析

A.3　加拿大电子政务建设概况

1. 基本情况

2001年4月，著名的国际电子政府咨询组织埃森哲公司（Accenture）公布了第三届全球电子政府调查结果。这项调查针对22个国家，从各个服务层面来评定各国的电子化政府水平，加拿大列于新加坡、美国之前，被认为是处于世界领先地位。

这个评价是恰如其分的，在众多国家中，加拿大实施电子政府起步早、着力多、发展快。早在20世纪80年代末90年代初，加拿大就十分重视信息技术在政务工作中的应用，利用计算机管理分析经济数据，开发了大量的应用软件。1994年加拿大工业部长提出了建设信息高速公路的战略框架，其远景目标是建设一个“网中有网、网网相连”的信息网络。1995年联邦政府在Internet上建立了链接各省的政府网站。1998年在信息高速公路建设的项目中，联邦政府又推出了“互联加拿大”计划。这项计划旨在让加拿大公民随时随地都可用电子方式使用所有联邦政府的信息和服务，到2004年成为世界上互联程度最高的国家。其内容包括六个方面：加拿大在线、政府在线、电子商务、智能社区、加拿大内容在线、联接世界等。近年来“互联加拿大”计划的顺利实施，极大地促进了互联网的普及和应用。1999年3月加拿大境内的所有学校、图书馆实现互联。全国设有8800个上网点为没有条件上网的人提供免费服务。加拿大的政府电子邮件传递系统是世界上最大的政府局域网之一，每天交换的电子邮件达600万件。据统计，加拿大电话用户率高达97.2%，有线电视用户率达68.4%，互联网用户达到人口的三分之二，人均每周在线时间为9小时，远高于其他国家。97%的100人以上企业和63%的100人以下企业使用互联网，总体互联程度仅次于美国列世界第二。

电子政府是“互联加拿大”计划的重要组成部分。联邦政府在财政委员会下设负责政府信息化工作的信息主管办公室（The Chief Information Officer ，以下简称CIO）。财政委员会是加拿大联邦政府的四个内阁委员会之一，负责管理政府的财政支出、人事制度、审计、信息和技术、政府资产等。CIO由专职委员会主席、副总理、财政部、国防部、公共事务部等部长组成，由此可见其CIO规格之高。CIO具体负责政府信息总体规划、领导协调IT技术在政府中的应用、制定相关政策和标准等。CIO下设若干部门负责基础设施和体系建设、政府在线工程、跨部门协调、安全技术发展、项目管理、战略规划、IT政府采购改革等。所有联邦政府的部门配备了信息主管领导和专门的办事机构，制定了长期战略规划和当年实施计划。各省政府也设立了相应的信息主管机构。

1999年联邦政府发布了《战略方向：21世纪 信息管理和技术 改善政府服务》的报告，进一步明确了政府信息化发展的战略目标和任务，对政府信息化中的信息基础设施建设、安全系统、政府信息资源管理、信息化项目管理、人力资源、IT政府采购等方面提出了具体要求。为确保这些目标的实现，近年来加拿大政府平均每年投资40亿元用于政府信息化工程。2000年和2001年联邦政府共投资2.8亿元用于“政府在线”项目建设，今后四年将再投资6亿元用于实施关键的公共基础设施项目，实现行政和服务方式的转变和进一步完善政策和标准。

由于组织保证、目标明确、经费保障、措施有力，加拿大电子政府实施成效显著，加拿大政府在线（GOL：Government On-line）的建设充分体现了这一点。GOL提供了一种前所未有的模式，各个部门所提供的信息和服务按照客户的需求，以主题内容分类进行重新整合。公众不需要了解哪级政府和什么部门提供哪种服务，直接通过一个窗口就可以获得各种相关服务，就像顾客购买商品只要负责选择而不需要了解商品是谁生产的。经过几年来的不懈努力，GOL的服务功能日臻完善，具体有以下四点：

第一，提供更加亲近的政府。

信息和服务按主题内容分类组织。联邦政府门户网站把信息和服务分成三个方面：对个人的服务、对企业服务和对非加拿大人服务。对个人的服务又按主题如医疗保健、个人所得税等或按用户类型如年轻人、老年人等进行分类；对企业的服务按一个企业经营贸易过程分类，从登记到雇佣、出口、交税等提供相关的信息和服务；对非加拿大人按旅游、学习、投资、经商以及关心加拿大的外国人分类提供信息和服务。

在线提供政府政策法规、办事流程和服务、大多数常用的表格。

使政府网站容易辨别和浏览。联邦政府颁发“共同观感”规范，要求所有政府网站使用相同的浏览界面和格式。在外观、内容组织、实现上保持一致，以方便使用。

第二，提供公众参与政务的在线渠道。

开设在线论坛，鼓励公众对政府事务如即将出台的政策进行讨论，在线咨询正成为政府日常工作的一个组成部分，在线咨询的电子邮件要求在一个工作日内给予答复。

征求公众对实施政府在线的意见。2001年9月，联邦财政委员会成立政府在线顾问小组，这个小组由来自加拿大社会各个方面的人组成，包括一般的公众、企业、科研、教育部门及其他机构，负责为在线服务提供建议和指导，同时鼓励公众参与在线调查和对在线系统的安全性、可浏览性、内容管理、个性化等方面提出意见。

第三，提供安全可信的在线服务。

政府在线采用一系列世界领先的安全技术解决方案，建造安全通道，构建安全平台，包括强有力的存取控制、防火墙和加密技术等。加拿大的认证服务技术具有世界领先水平，正在建设的政府在线公共密钥体系（PKI）能提供数字签名、身份认证和授权许可服务，有很好的安全保护措施。

保护个人隐私。政府在线按照联邦政府“隐私法案”和“个人信息保护和电子文档法案”中的有关法则，确保用户个人隐私信息受到尊重和保护，个人信息不会因为非相关的目的被使用或公开。政府网站采集信息要发出通知，让用户知道哪些个人信息将被收集和这些信息将被如何使用。

第四，提供面向全体公众的服务。

• 服务渠道的自由选择。在线服务不排斥传统政府服务如邮件、传真、电话、面对面等渠道，公众可以按照习惯和喜好自由选择。

• 语言的选择。所有政府网站同时提供英语和法语官方语言。

• 帮助贫困者上网。加拿大政府启动“社区接入项目”，在城市、农村的偏远社区，建设大量的互联网接入终端，为付不起电脑和上网费用的人提供免费服务和技术培训，以尽可能避免产生“数字鸿沟”。

加拿大人对政府在线服务表现出极大的热情。联邦政府门户网站月平均点击率在400万人次以上，就业信息网每天的访问量在10万人次以上。据“Listening to Canadian”2001年的调查，56%的互联网用户访问过政府网站，77%的加拿大人认为通过互联网可以得到更好的政府服务，73%的人认为政府信息化的投资是对税收的合理应用，78%的人认为政府在线能推动政府管理的创新，77%的人相信政府在线能改进公众和政府之间的交互手段。毫无疑问，加拿大政府在线利用互联网实时交互高速的优势，让公众和企业获得更快更好更方便的服务，从而减少全社会的交易成本，带来了广泛的社会经济效益，获得了社会公众的普遍支持。

2. 建设特点

（1）着力打造以公众为中心的电子政府。

以公众为中心改善政府服务是加拿大电子政府建设的核心价值之一，也是加拿大大小官员最为强调的观点。一切为了公众，满足公众的需求是加拿大电子政府追求的终极目标。这一指导思想体现在政府信息化的规划上，更落实在网络建设、网站设计、内容组织和信息服务上。“互联加拿大计划”宣布，到2004年加拿大的互联网将延伸到国家的每一个角落，任何加拿大人在任何时候任何地点可以得到政府在线服务，居民在家里可以和政府对话。在网站设计上更是动足脑筋，为用户考虑得周到细致。政府制定的共同观感标准规范了各政府网站的界面，用户可以直奔主题，轻松找到自己关心的问题。在服务内容的组织上打破传统的部门职能分列，而按公众的需求按主题来重新整合组织政府提供的服务。

除了个人和企业生命周期中对政府服务的一般需求，加拿大政府在线还为用户量身订做提供个性化的服务。如针对新办企业的经验缺乏，政府在线提供企业启动助手，为如何创建一个成功的企业提供基本信息的“一站式”服务，按照市场研究、融资理财、商业计划和税收等主题进行分类。这个网站提供了来自联邦政府、省级政府及其他非政府机构的可靠信息，还包括了一个交互式商业计划，指导、帮助企业准备银行和其他融资机构需要的商业计划书。需要指出的是，政府在线积极响应这些看似简单的主题需求的台后，需要取得各个部门的密切配合，政府通过大量的行政协调来整合跨部门的相关服务。随着政府信息化进程的推进，重组政府职能、再造行政管理流程是一种必然的发展趋势。在信息服务上，加拿大以法律形式保障公民获取政府信息的权利，限制政府机构自由不公开信息的权力。政府信息公开是原则，不公开是例外；政府信息是公共财产，人人享有平等获取的权利；政府如拒绝提供申请人查询的信息，必须负责说明理由。

（2）统筹规划政府信息基础设施建设。

为打破各部门分头建设信息基础设施的现状，避免重复投资和浪费，建设综合的政府信息基础设施，1998年10月信息主管办公室（CIO）牵头，由16位副部长、来自23个联邦政府部门的高级官员和技术专家、部份电信供应商和设备供应商组成的小组，提出了战略性IM/ IT基础设施计划，包括三个目标：一是建立一个长期的联邦政府信息基础设施管理政策；二是建立一种框架来指导政府在基础设施建设方面的投资，以支持“一站式”服务和共同观感的实现；三是建立信息资源和在线交互式服务之间的相互可操作性，以支持以公众为中心的电子服务。随后加拿大政府又制定出操作性较强的信息基础设施联邦体系计划和共享系统计划。联邦体系计划提出了联邦体系结构，把信息基础设施分为三个层次：部门层、部门之间共享层和所有部门共享层。其目标就是领导、协调所有政府部门共享层和部门之间共享层基础设施的规划、建设、维护和使用。共享系统计划旨在通过部门之间的合作，建立跨部门的共用应用系统，改变过去重复建设和维护所造成的浪费。这些公共系统由共享系统支持中心具体负责协调、建设和管理。我们在密西沙加看到该市的应用设备都集中在一个地方，由信息部门统一管理维护，从而大大提高了运行效益。目前这三个计划实施进展顺利，加拿大主要公用信息基础设施如安全系统、电子目录、观感、电子邮件系统、公共通道管理、网络互联等已基本建成。

（3）切实加强信息项目管理。

20世纪90年代初期，加拿大在信息系统建设过程中，大量项目的投资和实施都未能达到期望的目标，其中一些项目还被迫取消，这种现象引起了广泛的关注。1995年联邦财政委员会和国家审计署分别对政府各部门正在实施的部份重大信息系统项目进行调查（共29个项目，投资约25亿），调查结果表明在这些重大项目的实施过程中存在许多共同问题，比如在项目规划方面缺乏对项目的充分定义和理解，缺乏高级官员的理解、参与和支持，缺乏对用户要求的调查等；在项目实现方面缺乏一致的项目管理原则，缺乏能够胜任的管理人员，缺乏对项目的跟踪和进度评估管理等；在IT产品采购方面，现有的政府采购手段缺乏灵活性和针对性；企业对政府事务也缺乏理解等等。

针对调查中发现的共性问题，加拿大政府对信息系统建设项目的管理政策和程序进行改革，提出了“加强的信息系统管理框架”（EMF：Enhanced Management Framework for IM/IT），以帮助各个部门更好地管理信息项目，提高项目投资的成功率，并要求所有联邦政府部门都必须按照这个框架实施其任何规模的信息系统。EMF包括了两个方面的内容：投资管理和项目管理。项目管理包括项目规划、跟踪监控、需求管理、配置管理、合同管理、质量管理等，投资管理包括项目选择、资源分配等。

EMF将一般项目管理的原则和方法导入信息系统。同时针对信息项目的特点进行创新。① 创新采购办法。为避免大型IT项目实施中出现的项目延期、费用超出预算和最终结果达不到要求等缺陷。加拿大政府采用了一种创新的采购办法以保证复杂的IT项目的成功实施，这种采购办法称为“效益驱动采购”，其含义是保证项目实施方和产品供应商双方最终都能从项目中获得效益。项目实施方在项目规划阶段就邀请各供应商介入，以项目的可行性进行研究讨论，并将最终的实施方案公开招标，在不突破项目预算的前提下提高项目的成功率。供应商在这个项目中的实施情况将记录在统一的数据库中，作为供应商参与以后招标的评估内容。② 加强项目实施过程监控。实施部门要分阶段对项目实施进行评估。项目评估制度采用一种称为“门控”的概念，即在整个项目的实施周期中设定进度和质量的关键点，这些点被形象地比喻成“门”，只有通过评估的项目才可以通过这些“门”继续实施，否则必须对原因进行深入分析，对项目进行重新审定或修改。评估内容包括完成情况、完成质量、文档完整性、项目审计、技术和风险分析等。③ 落实项目资金。大部分信息系统项目的资金在各个部门自己预算中开支。一些由一个以上部门共用的信息应用系统，比如财务管理系统和人力资源系统，被作为共享系统协同建设。信息主管办公室负责监管所有共享系统项目，比如统一购买软件系统的使用许可、每个系统由来自各个使用部门代表组成的工作小组管理，包括核心系统的维护、升级等，部门可以根据具体业务要求对核心系统进行加强、共享系统的资金由各个部门承担。由所有政府部门共同使用的公共信息系统，如信息技术基础设施工程，由联邦政府统一投资建设。

（4）统一制定政府信息技术标准。

在统筹规划信息基础设施的同时，为了保障政府信息的互联开放和方便使用，近年来加拿大制定了一系列政府信息技术标准。这些标准有八大类，包括：① 数据交换和媒体。主要对信息代码定义、电子数据交换（不同计算机系统之间的交换标准）、信息存储等方面进行规定；② 数据库和文档。对数据库定义、操作、文档等方面做出规定；③ 信息管理。包括政府在线元数据标准和主题词标准；④ 操作系统、服务和应用。对各种系统应用程序接口进行规定；⑤ 程序语言和软件工程。对软件开发的程序语言、软件工程实施标准、工具、过程进行规定；⑥ 质量保证；⑦ 用户环境；⑧ 网络服务、应用和管理。这些标准不仅符合加拿大产业发展方向，而且也同国际标准接轨，大到复杂的不同厂商系统之间的数据交换协议，小到简单的数据格式规定都作了具体定义，有很强的操作性。如政府人员利用Internet向外发送E-mail的格式，要求必须包括发件人的姓名、单位、职务、联系电话、传真、邮编、地址，且要求有统一的风格（如单位的标识），可谓不厌其烦。此外加拿大还制定了政府信息资源管理政策，规范信息资源的规划评估、收集发布、开发利用，以发挥政府信息资源的最大效用。

（5）高度重视网络安全问题。

加拿大政府很早就开始政府PKI体系的研究，在安全系统建设方面一直在世界上处于领先地位。1993年加拿大通信安全部开始了对政府PKI体系雏形的研究工作，当时主要是开发一种满足政府需求的PKI产品。1995年政府成立了一个跨部门的政策管理机构（PMA），由联邦财政委员会领导，为政府PKI体系提供全面的政策指导，负责监督和管理加拿大政府PKI体系的政策实施情况。1998年又在信息主管办公室下设立了PKI秘书处，负责政府PKI体系的具体实施、实现与其他PKI系统的交叉验证、建立和其他政府、标准化机构和国际组织的合作等。经过若干年的研究，2000年加拿大政府在建立一个开放的PKI体系方面获得重要的进展，政府PKI体系为联邦政府与公众机构、商业机构等进行电子数据交换时提供信息安全的保障，从而推动了政府内部管理和公众服务电子化的进程。加拿大政府PKI体系结构是由政策管理机构（PMA）、中央认证机构（CCA）、一级CA和当地注册机构（LRA）组成。其中CCA是中央认证机构，它实施政府PKI体系中的所有策略，签署和管理与一级CA交叉认证的证书。一级CA是由政府运营，制定一个和多个证书担保的等级，分发和管理数字证书，定期颁布证书注销黑名单。当地注册机构（LRA）是一级CA设置的登记机构或个人，其职责是认证和鉴别申请者的身份；为密钥恢复或证书恢复请示进行审批；接受并审批证书的注销请求。2001年加拿大政府投资5700万元建设安全通道，安全通道为所有政府部门提供一个统一、安全、可靠、高速的数据通道，公众和企业将通过这个统一的通道获取政府提供的所有服务。安全通道是由一系列硬件、操作系统、中间件、应用软件、网络架构和操作环境等构成，其技术包括接入控制、身份认证、权限控制、保密性、数据完整性、不可否认性等，保证在线事务安全性和可信性。目前安全通道系统已基本设计完成，正在联邦政府的一些部门中试用。加拿大政府用实力和技术构筑牢固的安全网的同时，还紧锣密鼓地配套出台一系列法律、法规、政策，如信息获取法、隐私权法、加拿大保密政策、加拿大政府公共密钥体系证书政策、公共密钥体系管理办法和加拿大政府公共密钥交叉验证方法和原则等。2001年颁布的个人信息保护和电子文档法案促进了数字签名和电子文档在政府事务处理和公共服务中的使用。这些法律政策的实施既促进了政府信息的公开化，提高了使用效率，同时又保护了公民的隐私，增强了网络消费者的信任，使社会公众放心大胆地使用在线事务。有的地方政府如密西沙加还向居民承诺如因政府在线网上支付造成个人损失，由政府负责赔偿。