福建县域基础教育均衡发展调查研究

福建县域基础教育均衡发展调查研究^[1]

郭少榕^[2]

我国规定基础教育管理“以县为主”，县域的政府统筹对基础教育均衡发展起着决定性的作用。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的颁布和实施，以及我国各级政府对义务教育公平性认识的不断提高，县域内以及之间的基础教育均衡发展日益成为各方关注焦点，县域教育均衡发展成为我国教育优质发展的一个基本前提。2011年3月，福建省人民政府制定出台了《关于进一步推进县域义务教育均衡发展的意见》（闽政〔2011〕26号）文件，进一步明确了县（市、区）域内义务教育均衡发展是“十二五”期间各级政府教育工作的主要任务。

本调查试图针对福建不同县域基础教育的新矛盾和新问题进行深入探讨，并提出有针对性的福建县域基础教育发展战略。本调查选择了三明市的永安，南平市的光泽，宁德市的福鼎、柘荣、寿宁和福安，龙岩的武平和长汀，以及泉州的晋江、石狮，这些县市基本代表了福建经济发展水平高、中、低三个层次，在福建县域具有一定的代表性。

一、福建县域基础教育发展成绩与经验

“十一五”以来，福建各县域因地制宜，在基础教育的资源配置和制度建设方面进行了许多探索，有效促进了县域基础教育的初步均衡发展，在县域基础教育制度建设方面取得了较大突破，促进基础教育均衡发展的各项政策落实水平较高，“十二五”开局以来县域教育均衡度迅速提高。

1.在“以人为本”思想指导下，县域教育发展规划和学校布局管理趋于科学，县域内城乡一体化教育管理制度初步建立

长期以来，我国实行城乡分割的二元教育管理制度，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。进入21世纪，国家逐步确立了破除城乡二元结构，促进城乡经济社会发展一体化制度的方针。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》提出“加快缩小城乡差距，建立城乡一体化教育发展机制”的战略目标。福建各县域重视在“以人为本”的指导思想下，根据本区域经济发展、人口教育发展规划纲要的制定，加强地方教育发展规划和管理与人口流动和集中趋势相结合，呼应本地群众对优质教育的需求，重视提高学校布局和管理的科学性。大部分县域从“十五”时期就开始实施统筹城乡基础教育发展，至“十一五”结束“十二五”开始，福建县域已实现县域内学校布局统筹规划、统一教育投入、统一城乡教师编制、统筹师资招聘和分配等等。

在经济发达的晋江市，通过各种举措推进全市各级各类教育均衡发展：一是制订《晋江市中小学、幼儿园布局发展规划》，在城市建设中把教育发展纳入同步规划，均衡拓展教育发展空间。二是出台校园安全工程财税扶持政策，减免校园安全工程行政事业性收费和政府性基金等多项费用，均衡推进校园安全工程。三是通过校园改造，全市中小学围墙、运动场所等附属设施建设得到明显改善。到2012年底，全市中小学通过了标准化验收。四是均衡仪器设备建配，实现了泉州市“十配套”镇（街道）全覆盖。

经济发展水平中等偏下的山区寿宁县，2011年8月确立了教育优先发展的战略地位，2012年初出台了《关于贯彻〈福建省中长期教育改革和发展规划纲要〉的实施意见》，计划实施“教育质量提升”、“创新能力提升”、“教师素质提升”、“基础设施提升”等“六大工程”，推动寿宁教育科学跨越发展。

城乡统筹管理的重点不是撤并薄弱学校，更重要的是改造和优化薄弱学校，使优质学校分布更均衡。“十一五”后期，随着农村学校数量急剧下降，福建省各县域放缓了撤并薄弱学校和农村小规模学校、教学点的步伐，将重心转为统筹城乡教育、建设城乡一体化制度上。2012年6月，福建省教育厅就针对“妥善解决农村小学生远距离上学问题”指出：现有的农村小学和教学点今后原则上不再撤并，如确有特殊原因需撤并的，须经过广泛征求意见、召开听证会，在学生安全得到保障、群众支持认可、拟就读学校师资按编配齐、食宿后勤配套完善的地方，才可进行撤并。在交通不便的农村边远地区，应继续保留在校生数小于100人的农村小规模学校和教学点。2011—2012学年，全省还余2280多个小学教学点，在走读生中，单程步行上学时间在20分钟的占84.17%，乡村小学校数仍占82.6%，农村小学生接近学生总数的一半。^[3]同年，福建在39个试点县域的城区开展“小片区”管理模式试点，实行“师资互派、资源共享、统一教学、捆绑考核”，以片区内优质校带动一般校办学水平，在一定程度上满足了部分区域百姓共享优质教育资源的需求，缓解了“择校”问题。随着高中阶段教育普及水平提高，福建高中校均规模不断提高，但班生规模保持适中。“十一五”期间普通高中规模平均增加60人，较少出现外省的“巨型高中”。中小学布局总体合理。

2.县域教育财政投入大幅度提高，区域资源配置趋向均衡

近年，福建预算内教育经费和各县域教育投入都大幅度提高，“十一五”期间，全省预算内教育经费占财政支出比重连续几年居全国首位，初中生均增幅超过200%，普通高中和小学增幅超过100%，农村义务教育阶段投入增幅超过全省平均水平。各县域尽管经济水平差别很大，也基本实现了教育投入逐年大幅度提高，很多县域不仅实现中小学公用经费按省颁基准定额划拨，还向农村和边远地区倾斜。“十二五”规划开始，福建许多县域大幅度提高教育投入，如表1。

表1　2009—2011年福建部分县域财政教育投入增长情况

位于闽东北的福鼎市教育投入占财政收入的1/3，从2009年到2011年的三年间，财政预算内拨款增加了一倍，2011年比2010年增幅42.3%；足额征收教育附加费2475万元，专项用于改善基础教育和职业教育的办学条件。同时，对农村、海岛和边远地区投入倾斜：对全市14所不足500人的农村法人独立学校按500人的标准拨付公用经费，对100人以下的农村完小每年给予1万元专项补助。截止2012年6月，福鼎全市城乡中小学办学条件已没有明显差距。国家贫困县寿宁2009—2011年财政收入的平均增长率为19.6%，而三年县财政对教育拨款的平均增长率则达到21.9%。

义务教育学校标准化即建立城乡统一的办学条件标准，无疑，这是当前缩小城乡之间、强校与薄弱学校之间差距的重要措施，是实现城乡教育“平等性公平”的刚性要求。随着教育投入的增加，教育资源配置趋向均衡，福建各县域城乡的物质基础设施差距明显缩小。2011年底，福建全省合计评估验收“义务教育标准化学校”3796所，占全省总数的49.5%。截止2012年12月，全省通过“义务教育标准化学校”的小学已经达到4422所，占全省小学（5414所）的81.7%；初中有1428所。

3.县域教师管理基本实现统筹

推进教育均衡发展的核心是教师队伍建设。长期的二元分割制度造成经济发达地区与薄弱地区以及城乡之间教师质量水平和待遇巨大差距，统筹县域师资配置、提高农村教师待遇和加强县域内教师的吸收培养等成为建设一支优质教师队伍的三大法宝。

“十一五”期间，福建全面实施中小学教师绩效工资改革，积极推进城镇与农村学校的对口支援，实施农村紧缺师资代偿学费计划，构建覆盖全省的中小学教师继续教育远程培训网络，组织3800名骨干教师进行国家级、省级培训工作。2011年7月，福建省发布了《关于印发推进县域内义务教育学校教师校际交流试点工作指导意见的通知》，统一了城乡义务教育学校教职工编制标准，并预增6500个农村教师编制用于补充农村小学紧缺学科教师；实施农村紧缺师资代偿学费计划（该计划已吸引2000余名大学毕业生到农村学校任教）；实施经济困难县补充农村学校教师资助计划（简称“省特岗计划”）；实施中小学新任教师全省统一公开招聘工作。

到2012年，福建已实现县域内统一招聘、分配教师，统一县域内义务教育学校教师工资待遇制度、编制标准、岗位结构比例、招考聘用、考核办法、退休教师管理和服务。省财政从2009年起，按每人每年1.5万元标准，连续三年对20个经济困难县新补充农村教师的工资性支出进行资助，三年已累计资助经济困难县补充教师1600名；近三年全省共补充中小学教师1.6万名，其中农村教师占60%，紧缺学科占40%。

部分县域探索建立了教师培养新机制。如，永安教育局与福建师大、漳州师院部分院系签订合作协议。寿宁县也拟与宁德学院签订合作协议。

二、县域基础教育发展的问题

1.对农村学校布局调整要“以人为本”的认识还不够统一

“就近入学”和“接受高质量教育”是农村中小学合理布局的两大基本要素，但在部分县域，“以县为主”的农村基础教育投入责任主体无法完全承担农村基础教育投入的重任，而一些学者鼓吹的“发展县城以上学校”的思路契合了某些地方政府的需要。有人认为，在目前学生数不多、师资有限等教学环境下，有的地方政府无法执行经费拨付、师资保障、装备配置等方面的扶持政策，无法促进‘小而差’的学校向‘小而优’转化，进而质疑农村小学校的保留政策。^[4]这助长了一些地方教育行政部门的惰性思维，相关部门或管理者以农村学生要接受高质量教育为借口，仍然以“撤并为主”为农村学校的发展方向，舍不得对农村学校特别对小规模学校的投入，任其自生自灭。

2.历史欠账以及投资理念差异导致大部分农村投入仍低于城镇

由于城乡二元分割的旧观念影响，以及对农村教育投入收益的不确定性，尽管各县域内的教育投入都在提高，但许多县域的教育投入仍然存在重城轻乡现象。比如，尽管各县域努力推进义务教育标准化学校建设，但不同县域之间以及县域内城乡学校之间的标准化水平仍存在很大差异。农村学校的标准化仍属低层次，办学条件的改善（特别是农村薄弱学校）仍需大量相关配套资金。总体而言，目前，福建县域教育投入的问题主要在于县域之间教育投入差距悬殊、标准化水平差距悬殊、转移支付随意性强等。除了农村小学个人支出部分外，农村高中、初中的教育经费支出特别是公用经费和基本建设支出都明显低于全省平均水平，见表2。

表2　2011年福建基础教育学校生均教育经费收入和支出情况

（本表数据来源于教育部统计资料。）

3.农村学校资源配置改善不明显

教育投资的大幅度提高并不等于享有优质资源机会的相应提高。在大部分县域特别是山区、经济欠发达县域内教育资源配置仍然不够均衡，比如，很多地方撤并以后的校舍、设施、管理以及师资并不符合家长们的期望，教师、学生流动不合理现象仍较严重。大部分县域合并后的农村学校和乡镇中心学校的条件改善并不明显。2011学年，虽然全省农村寄宿生生均宿舍面积从2010年的4.36平方米提高到5.23平方米，但比2009—2010学年的5.38略降。而且农村寄宿生比例依然很低，三年以来没有明显上升（见表3）。2010—2011学年福建全省农村寄宿生占在校学生比例略微上升，但提高并不多。2011—2012学年，全省小学农村留守儿童203758人，农村宿舍依然远不能满足农村学生特别是留守儿童的寄宿需要。

表3　2009—2012学年福建省农村中小学寄宿生情况表

（注：本表数据来源于《全国教育事业简明统计表》（2009、2010、2011），比例为农村寄宿生占当地农村在校生比例。）

4.县镇学校大班额更加严重

虽然农村学校物质基础逐步完善，教育质量却没有显著提高。农村经过大规模撤点并校以后，许多地方并没有如期实现乡镇学校优质化发展，而是出现乡中心小学萎缩、乡镇初中辍学率居高不下；各县域内部城乡高中差别巨大，有的县域几乎是举全县之力建设县城达标普通高中，而职业高中和农村高中则趋破败和冷落。学生往城镇学校流动现象仍在加剧。从幼儿园、小学到初中乃至高中，县城学校大班额问题更加严重。从2009到2012年，全省小学班级数逐年减少，但56人以上班级所占比例每年递增两个百分点。2011—2012学年，56人以上的小学大班额分布情况如下：城区有4552个，占50.7%；镇区有3758个，占41.7%；乡村有691个，占7.7%。虽然66人以上班级逐年减少，但大班额情况没有得到根本改善，见表4。许多县城的小学都在几千人以上，班级学生数在60人以上。

表4　2009—2012年福建中小学“大班额”情况

本表基本数据来源于福建省教育厅编印的《福建省教育统计简明资料》（2009、2010、2011年）。

大班额、大学校的结果有可能是，“大型学校就像一个效率低下的仓库，教师在里面从事生产而并非教育”。^[5]在大班教学中，进城学生依然是弱势群体。同时，农村学生上学远、上学难问题在一定范围内仍然存在。全省有14%左右走读生单程步行40分钟以上，集中办学客观上增加了一些家长的生活负担，也使交通问题突出。它促使我们反思：撤点并校的政策是否已经变味为减轻农村教育投入的一种手段？

5.教师队伍城优乡弱趋势没有明显改善

受编制和一些县域生活条件较差的影响，山区县域新教师吸收力度小，部分学科教师招聘不足，不能满足结构性调整需要。个别县域与高校挂钩实行培训，但大部分县域以校本培训为主，农村教师得到省级以上培训机会少、时间短。

由于义务教育规模城乡差距大，师资配置向城市集中趋势明显，各县城的小学师生比超过全国平均水平，专任教师的增长不能满足学生规模增长的需要；农村义务教育阶段师生比远低于全国各地，但存在结构性失调。同时，城乡教师交流阻力重重：骨干教师下乡加剧了县城学校专任教师的紧缺，并在一定程度上削弱了优质学校的教育教学以及相应科研活动的开展，并导致部分教师同时任职两所学校，加重了支教教师的负担和压力；农村学校教育设施和生活设施贫乏导致下乡教师陷入成就感低下、生活负担加剧等问题；“一刀切”的政策没有考虑教师家庭负担、身体因素等等，导致教师为评职称而下乡，不能主动积极融入农村学校，不能安心农村工作，支教效果有限等等。2012年，福建城区和镇区基础教育学校骨干教师比例明显高于乡村，见表5。在一些山区县，乡村小学骨干教师比例比县城低20%以上，初中也有13%以上。

表5　2011—2012年福建基础教育学校教师城乡分布情况表

本表基本数据来源于《福建省教育事业统计资料集》（2011—2012），第254、275页。

三、促进福建县域基础教育优质均衡发展的建议

1.制订适应福建实际的县域基础教育均衡发展水平指标，并加强监测

消除基础教育的城乡和区域差距是一项长期的任务，但一定区域内的校际差距根本原因在于县域内资源分配是否公平。2005年，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》提出：“县级教育行政部门要建立和完善义务教育均衡发展的监测制度，定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析，并以适当方式予以公布，接受社会监督。”《中国教育发展规划纲要》（2010—2020年）将统筹城乡的治理思路明确为“促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。在这种指导方针下，2012年5月，教育部颁布了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，出台了对县域内义务教育校际间均衡状况进行评估的指标体系。为了促进福建区域教育的和谐发展，应加快制订适应福建实际的县域基础教育均衡发展水平指标，包括校际均衡评价指标体系，加强对县级政府促进教育均衡发展努力程度的有效监控和评价。

2.合理配置教育资源，加大对农村基础教育的转移支付，建立财政拨款省级统筹机制，引导教育经费有效投入

全国财政性教育经费已经实现占GDP的4%，特别必须针对农村税费改革后农村教育经费紧缺的现实，科学建立公共财政对农村教育的补偿投入机制，要求加大中央财政对省级政府的教育转移支付比例；实施财政拨款的省级统筹，加大省内财政转移支付力度，扶持山区县域基础教育发展。必须改变“撒胡椒面”、小力度资助农村学校建设的方式，在教育资源配置方面向农村倾斜，向贫困地区大力度倾斜。

如福建省提出，到2015年，实现留守儿童等有寄宿需求的学生“一人一张床”住宿，基本消除农村寄宿制学校校外租房现象；按初中每校5万元、小学每校3万元的标准，对农村中小学寄宿制学校学生生活配套设备予以一次性补助——随着物价上涨，这种补助标准已经偏低，不能实质性改善农村学校的设施。又如，有关部门提出“2012年底前，足额配备农村寄宿制学校生管教师，妥善解决生管教师的工作量认定和职称评聘问题”，^[6]这一举措在实施中遇到编制、资金等等问题，许多县域无法解决，也就不能落实。因此，一些教育改进措施必须落实到位，需要省级以上切实加大对山区县域的扶助力度，解决地方配套存在的资金和政策难题。特别必须大力度提高到农村任教的优质师资的资金支持，解决农村教师的住房和交通补贴等等，引导优秀教师主动积极投入农村学校教育。

3.在均衡教育资源的“建、配”基础上加强对资源的“管、用”

当前，福建各县域教育资源均衡配置已经达到较好水平，但教育质量不均衡现象没有明显改善。这与资源的“管、用”不到位关系密切。只有制订相应的管理和培训制度，选派理念先进的校长到农村学校、到“薄弱学校”，促进这些学校充分利用新资源来制订学校发展的新规划和激发教师潜能的新机制，将资源真正管起来、用起来，学校才能发展，进而实现校际之间的内涵均衡。

同时，针对教育经费增长会导致使用不当，以及预算安排中的随意性可能导致一方面学校各项工程获得可有可无的经费，另一方面大班额仍无法降下来；一方面教师总量过剩，另一方面农村教师依然缺乏等等现象，必须引导经费投入转变为班额减少和农村教师岗位的有效供给。

4.扶持乡村小规模学校优质、特色发展，促进城乡基础教育内涵式的均衡发展

就所谓“农村小学校浪费资源、质量低下”等等导致一刀切撤并农村小学的一些“重要论据”而言，其中所指并不具有普遍性，即使存在这种现象也具有可改善性。来自英国的各项研究指出：“小的学校遇到教育资源有限的问题，尤其在中学阶段，但是，它们仍有很强的优势，而且支持教育的当局政府也能帮助这些学校克服它们的困难。……关于教育质量的争议从来没有强大到要论证是否拒绝开办小学校或者决定关闭小学校的问题。”

2012年6月，福建省乡村25人及以下班级高达15712所，各县域教育管理部门应该利用各地方政府加大教育投入、促进教育资源均衡配置的机会，制订乡村学校与乡村社区文化建设相融合的发展目标，创建优质、特色发展的小规模乡村学校，使之不仅成为有吸引力的、培养合格公民的校园，更成为乡村社区教育文化中心，才能促进城乡教育逐步实现内涵均衡发展，有效减少农村和薄弱学校生源主动或被动择校的现象，并减少城镇学校大班额的非正常增长。

5.促进县域城乡高中教育多样化发展

在大部分县域，高中教育相当于当地的最高等教育，随着义务教育的普及，优质高中教育越来越成为家长和学生的普遍追求。但是，我们必须认识到，高中不仅是为大学输送合格人才，更要为提高国民素质打下良好基础，为培养高素质的劳动者奠定基础。因此，不仅必须扩大优质的普通高中资源，满足人们日益增长的需要；还应该加大对职业高中的投入，开展普职融通教育，引导职业教育与普通高中教育共同发展；同时，必须根据不同县域经济文化发展的差异，促进县域高中教育多样化发展，促进学生向创新型、个性化方向发展，满足不同受教育者选择适宜自身发展的优质教育需要。

当然，县域教育并不是孤立于国家教育的教育，其教育价值深受国家整体价值包括教育目标指向的影响。除了高考指挥棒对城乡教育目标的深远影响外，长期以来，国家教育政策、教育内容和考试方式等等方面都存在的城市优先倾向造成了乡村孩子输在起点上。因此，县域教育均衡发展应转向内涵发展的价值追求，且必须得到国家政策的支持甚至倾斜，绝不能以牺牲乡村孩子向上提升（包括进入大学学习）的机会为代价。

【注释】

[1]本文为2012年福建省教育厅A类社科研究项目“福建县域基础教育现状与发展战略调查研究”（项目批准号JA12503S）的成果。

[2]郭少榕，福建省教育科学研究所研究员。

[3]谢添实：“农村撤点并校：如何两全其美”，东南网，http://fjrb.fjsen.com/fjrb/html/2012-05/28/content_329453.htm。

[4]施林：“偏远校撤并要有辩证思维，因地制宜”，福建省教育厅网站，http://www.fjedu.gov.cn/html/2013/03/29/388_129631.html?uni=01d7d918-0b82-4840-94c0-bc272fec1c42。

[5]李钰：“‘越小越好’——透视美国小型学校运动”，《全球教育展望》，2003年第4期。

[6]“福建实现农村有寄宿需求学生‘一人一张床’”，《中国教育报》2011年11月21日。