南平市中职资助政策的实施效果调查报告

南平市中职资助政策的实施效果调查报告

刘旭森　李立泉^[1]

1996年国家颁布实施的《职业教育法》虽提出“资助经济困难学生”的条款，但在长达十年的时间里没有相应的政策措施出台，直到2006年7月《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》（以下简称《意见》）的实施才得以破冰。随后，相继出台了中职国家助学金和免学费政策（以下简中职资助政策），并逐步扩大了资助范围和覆盖面。福建省将非全日制中职学生也纳入资助范围。这些资助政策的实施，在促进中等职业教育发展、培养中等职业技术人才方面取得了积极成效，受到了社会各界的好评。但这些政策的实施工作还存在这样那样的问题，我们必须认真分析，“知其然，更知其所以然”，并提出对策，以促进工作、提升水平。为此，笔者所在的课题组对南平市资助政策实施情况进行调研，了解现状，分析原因并提出完善政策的建议，以供参考。

一、中职资助政策的内容、特点、目标及意义

2006年《意见》实施后，中央财政安排专项资金建立中职教育国家助学金，用于资助中职学校贫困家庭学生。同年下发《中等职业教育国家助学金管理暂行办法》对国家助学金评审程序、管理与监督等内容都做了明确的规定。2007年秋季学期起，新的国家助学金资助政策涵盖了一、二年级的全日制学生，每生享受1500元/年。2013年春季又把一年级学生调整为涉农专业学生和占在校生10%的家庭经济困难的学生。2009年国家按照中央1号文件提出“加快发展中等职业教育，国家新增助学金要向农村生源学生倾斜”的精神出台了相应的资助政策，即从当年秋季学期起，对全日制中职学校涉农专业和部分农村家庭经济困难学生免除学费。福建省2010年将免学费的比例提高到6%，2011年又扩大到一年级全日制和非全日制学生，2012年全日制再次扩大到在校三年的所有学生都享受免学费。

以上资助政策有以下特点：一是政府主体性。中职国家助学金是以国家助学金为主，以校内奖学金、学生工学结合、顶岗实习、学校减免学费等为辅的资助政策；中职免学费是国家财政对符合免学费政策条件的困难学生减免学费后造成的资金缺口的学校给予适当补助的资助政策，以上两项补助资金均由中央财政和地方财政分担出资，即公共财政为主，中央财政资金占大头，体现了政府的主体性；二是政策导向性。中职资助政策突出了财政资金的政策导向，把保障和改善民生作为公共财政的优先方向，引导了社会改变轻视职业教育的观念，吸引了学生家长对中职教育的关注，促进了更多的初中毕业生选择就读中职学校；三是鲜明的普惠性。中职资助政策覆盖了根据国家规定批准设立和备案、实施中等学历教育的各类职业学校，包括公办和民办的普通中专、成人中专、职业高中和技工学校，以及职业技术学院附属的中专部等。福建省已扩大到非全日制的成人学校如电大教学点、乡镇技校。资助对象为中职学校在校一、二年级所有农村户籍的学生和县镇非农户口的学生，以及城市家庭经济困难的学生。福建省扩大到所有正式学籍的非全日制学生。据分析，这些资助政策全部落实到位后，所有上中职学校的学生都可以得到资助；四是降低辍学率。中职学校三年学费全免的资助政策完全解决农村学生和城市家庭经济困难学生的学费开支，部分家庭经济困难的学生还可每生享受两年国家助学金共计3000元，基本解决在学期间的生活需要，可以确保中等职业学校学生不会因家庭经济困难而辍学。五是提高自理能力。资助政策要求三年级学生通过工学结合、顶岗实习获得一定报酬，以解决一定的生活费问题，其目的非常明显，旨在提高学生自食其力的自理能力。

不难看出，国家实施资助政策的目标：一是确保中等职业学校学生不会因家庭经济困难而辍学；二是增加职业教育的吸引力，扩大职业教育生源，促进职业教育的发展；三是提高学生自食其力的自理能力。这些政策的实施充分体现了党和政府推进教育公平的决心和“发展成果由人民共享”的执政理念。它不仅为每一个适龄或非学龄段的贫困学生铺设了接受职业教育之路，而且还为求学者提供了谋生之路，使“教育一人，就业一人，脱贫一户”成为可能，有力推进了职业教育发展和城乡的统筹发展，对实施科教兴国战略、推进人力资源建设、提供国家创新型人才，促进社会和谐进步，具有重大而深远的意义。

二、调查研究方法

（一）调查目的

本次调查自2012年5月开始至12月结束，调查的目的是了解当前受助学生个人、家庭背景和政策实施的实际效果，即是否达到政策设计的初衷。如，是否减轻学生家庭负担，使他们安心求学；是否鼓励更多的人读中职，扩大中职招生生源；是否有利于改变社会对职业教育的偏见等。

（二）调查对象

为了解国家资助政策实施情况，笔者向全市10个县（市、区）教育局及21所中职学校发放学生问卷和教育局问卷，其中技工学校4所，县职教中心2所，中等专业学校15所，发放学生问卷500份、教育局问卷10份，其中学生问卷中的有效问卷460份，约占95%。在整个有效问卷中，一年级学生206人，占总数的44.8%；二年级学生194人，占总数的42.2%，三年级学生60人，占总数的13.0%；女生306人，占总数的66.1%，男生156人，占总数的33.9%。访谈对象涉及教育局长、中职学校校长、负责资助的管理人员、受助学生和家长。

（三）研究方法与过程

调查主要采用问卷和访谈的方式。问卷采用自编问卷，包括学生问卷和教育局问卷。学生问卷包括学生个人与家庭背景等基本信息，国家资助政策的实施情况，即资助政策的宣传，资助金的申请和发放、资助资金的使用，以及对待资助政策的看法与期待。教育局问卷内容包括教育局基本情况和助学金政策实施情况，即资金拨付操作与管理、资助政策执行中存在的问题、资助政策执行的效果、对现行政策的看法和改进建议。访谈内容涉及对中职资助政策的了解、实施效果、存在的问题和建议等。设计调查路径是：初次调查，分析初次调查结果；邀请专家根据调查结果提出修改意见；根据初次调查的反馈和专家意见修改问卷和访谈提纲；进行再调查，收集数据，用Excel统计与分析数据，最后形成调查报告。

三、调查结果与分析

（一）受助学生的基本信息

1.受助学生的户口构成

受助学生中，农村户口占84.4%，县市非农及城市户口占15.6%。可见，受助对象主要来自农村。

2.受助学生的家庭背景

根据问卷统计结果，受助学生父母文化程度偏低，以小学和初中文化为主。其中，绝大部分是初中文化，为56%，依次是小学文化为31%，高中文化为12%，大学文化仅为1%。学生父母的职业以农民和外出打工为主。其中母亲为农民的占51%，外出打工的占19%，在本地工厂工作的占8%，下岗失业占2%。父亲为农民的占49%，外出打工的占26%，在本地工厂工作的占13%，下岗失业占3%；母亲是公务员的占3%，是企业主的占6%；父亲是公务员的占3%，是企业主的占7%。母亲从事其他职业的占13%，父亲从事其他职业的占4%。

（二）资助政策宣传、资助金申请与发放

1.学生了解资助政策的途径

根据调研，学生了解助学金和免学费的途径很多，如广播电视、报纸、网络、同学、招生教师和家长等，但是最主要的途径是通过中职学校招生教师和班主任的介绍，占70%；其次是通过广播和电视的宣传，占15%；再次是通过同学之间或上届同学的介绍与交流，占9%，通过其他途径了解的比例比较少。这也说明教育部门在政策宣传中采用多种途径，最重要的途径是中职招生教师和班主任的宣传。当问及您了解国家资助家庭经济困难学生的政策时，有72.8%选择一般了解，很了解的只占18.6%，还有7.2%不了解，可见我们的宣传工作还很不够。

2.助学金的申请与发放

根据问卷统计情况，学生在申请助学金和免学费的时候都经过填写申请表——附上佐证材料——向学校提交申请的过程。99%的学生都认为申请过程简单或比较简单，97.5%的学生确定学校对初审的结果进行公示。几乎所有学生的助学金都发放到银行卡中，银行卡不收取卡费。对于助学金是否按月发放，问卷中有一半的回答是按月发放，另一半的回答不是按月发放。这可能与助学金的管理与拨付过程比较长有关。在助学金金额上，100%的学生都选择了1500元；有15%的学生对免学费金额选择错误，说明学生对免学费政策的了解只停留在“免”的环节，补助资金是弥补中职学校因免学费造成的资金缺口，学生并不关心。

（三）助学金的使用情况

问卷中对受助学生助学金的用途和去向进行了调查。根据统计比例绘制柱形图如下：

图1　助学金使用

其中，横轴系列示意，A.请同学吃饭；B.买与学习有关的东西；C.补贴家用；D.给父母买东西；E.回馈社会；F.选购名牌衣物；G.娱乐。不难发现，受助学生的助学金主要用于一日三餐、买学习用品和日用品上，累计占91.7%，回馈社会占2.2%。但是仍有1.7%的学生用助学金请同学吃饭，有2.2%的学生拿去娱乐消费，但没有学生进行高档物品的消费。

（四）对待资助政策的看法与期待

1.对待资助政策的看法

从总体上来说，学生对资助政策表示“很感恩”的占56.60%，占总数的一半以上；认为“助学金政策很好”的占36.9%；认为“这是政府应该做的”，占4.1%；但是有极少数人认为“无所谓”或“不好”。当问及是否愿意捐赠给他人，有77.2%的人乐意捐给更需要的人，18.3%的人愿意在有剩余时捐出，还有0.3%的人看心情捐出，1.4%的人不愿意捐出。

2.对今后资助政策的期待

除了在物质上的扶持，学校还需要从哪些方面帮助困难的学生？有56%的学生希望创建家庭经济困难的学生交流平台，相互学习和勉励；24.4%的学生希望拓展兼职渠道，受助且自助；15.8%希望定期访问家庭经济困难学生，并给予帮助。

四、利弊分析

（一）国家资助政策目标是否实现

1.资助政策帮助家庭经济困难的学生继续升学，促进教育公平

受助学生绝大部分来自农村和低收入家庭。调查结果显示，受助学生父母的职业以农民和外出打工为主，家庭经济收入低。被调查的学生中父亲为农民的占49%，母亲占51%；外出打工中父亲占26%，母亲占19%。家庭月收入在1000元以下的家庭占24%。延平、邵武、武夷山、建阳、光泽的教育行政管理人员和校长都认为，这个政策关乎民生，扩大中职招生，促进教育公平。正如问卷调查显示，60%的学生对资助政策十分感恩，89.1%的受助学生认为国家资助政策达到了预期效果。有位教育局局长说：“中职资助政策实施以来，全部到位，家长、学生欢迎，很感恩，很珍惜。”

2.国家助学金和免学费基本满足学生生活需求，减轻家庭负担

农村许多家长愿意送孩子到中职学校学习，但考虑到相对他们家庭经济状况而言犹如天文数字的学费、生活费和路费，不得不选择放弃，转而选择打工赚钱，以解燃眉之急。在实地调研中，一位中职校长介绍说，他们物价水平不高，学生每月生活费在600元左右，1500元/年的补助金额基本满足学生的生活所需，改善贫困生的生活质量，减轻中职学生家庭经济负担。据了解，有相当一部分经济困难学生家庭收入有限，深知父母的艰辛，不便向家里要钱。为了解决学费和生活费问题，从一年级开始就瞒着班主任在外面做兼职，有的做服务生、有的搞促销、有的发广告。返校后上课因疲劳打瞌睡，还常迟到、旷课，甚至兼职晚上未归，敷衍应付考试，影响了学习。免学费政策让交不起学费的学生直接进入中职学校读书，解决那些因经济困难而违反学校规章制度的学生的问题，有利中职学生安心学习。

3.学生选择读中职致招生规模稳步扩大，政策不是主因

笔者从教育厅内部统计数据了解到，国家实施助学金和免学费政策以来，虽逐年调整政策，但学生选择到中职学习的积极性仍得到鼓励，中职招生规模稳步扩大。（见表1）

表1　福建省和南平市中职教育基本情况

表1显示，中职招生数占高中阶段学生数的比率逐年上升，在初中毕业生逐年减少的前提下保证了普职比率大体相当。我们在邵武市调研时，邵武职业中专学校的冯书记汇报时讲到，2008年以前每年中职招生人数只在二三百人左右，2009年为471人，2010年为510人，2011年为630人，2012年为688人，在全市初中毕业生逐年减少的情况下招生规模还逐年扩大，全赖资助政策之功。现在助学金政策资助对象改为只对贫困生，真正解决了贫困生生活困难的问题，也更有利于学校的管理。但在调查中也发现，资助政策不是学生选择读中职的主要原因，社会上大多数家长对孩子的人生规划是上普高、考大学，或再考硕士和博士，而选择读职业学校是无奈之举。许多学生也因读职校感到自卑，低人一等。学生选择读中职的主要原因是兴趣爱好、家庭经济条件差和成绩不好。其中，“由于自己兴趣爱好而读中职”的为32%，“家里经济条件不好，父母希望自己早点工作而读中职”的占30.5%，“由于学习成绩不好而读中职”的占29.30%，“初中学校教师动员”的占6.3%，而“因为上中职有国家助学补助金”的很少，仅占1.9%。同时，问卷统计结果也说明，学生了解资助政策的主要途径是中职学校教师在招生时的宣传。可见，虽然中职资助政策不是学生选择读中职的主要原因，但是中职资助政策通过多种途径的宣传，扩大中职的社会影响，对生源的扩大发挥了一定的助推作用。

4.资助政策推动学校课程改革促进学生就业，提升自理能力

中职资助政策涉及三年级学生顶岗实习的内容，要求学生到服务一线顶岗实习，开展专业教学和职业技能训练，说明生产实践在中职教育中的重要地位。在调查中，部分学校的校长说：“学校在安排学生顶岗实习的工作中，首先要了解市场需要什么样的专业技术人才，然后对已有专业进行调整，对课程设置、教材选用、教学方式方法进行改革。”这充分说明，国家资助政策为中职学校的课程改革指明了方向，对学生职业技能的提高、良好职业道德的养成大有裨益，有利于自理能力的提高，有利于促进学生就业。

（二）资助政策实施中存在的问题

通过调研，我们发现，政策执行过程中仍然存在一些问题，主要表现在资助资金的实施主体、运行管理、教育扶贫、激励功能、监管措施上。

1.资助机构不全、队伍不稳，工作效率不高

资助政策的实施主体是资助管理人员。资助工作对管理人员的要求较高，不仅要求有责任心，而且还要熟悉政策、财务、统计、计算机知识。然而实际情况是，资助管理人员的素质参差不齐，人员经常更换不稳定，职责分工不明确。今天是这个人做，明天换个人做；或参加培训的人没做，未参加培训的人做；或本次培训这个人参加，下次培训另一个人参加。总体来讲，资助工作队伍不稳定，加上学校经办人员兼课兼职任务重。这样，无论对政策的理解还是具体工作都没有连续性，导致审核把关不严，数据更新不及时，做不好资助工作是肯定的，工作效率也不高。

2.助长了不合理的消费，扶贫效果不佳

资助政策应达到“教育与扶贫”的双重目的，成为“弱势群体和职业教育”的双重福音。但是在实际实施中，产生了一些有悖于两种目的的效果。中职一、二年级学生大都是十六七岁的未成年人。以自我为中心的表现欲非常强，生活自理能力比较差。中职资助政策的实施，学生不用交学费了，每个月还有生活费。相当一部分学生不能对集中发放的国家助学金做出合理的支付计划，花钱大手大脚，不是用于生活必需，而是用于奢侈品，甚至用来宴请同学，通宵上网等，甚至酗酒滋事。统计数据显示，这部分学生占4%。从校园周边的餐饭和娱乐场所的经营老板了解到，学校发放助学金时，请客吃饭、聚会，上网冲浪、玩游戏、K歌的消费明显增多，不仅给学校管理带来了困难，也不利于这部分学生的成长。

3.削弱了诚信尽义务意识，感恩思想缺乏

由于财政拨付渠道多，助学金发放到学生手里往往比规定的时间迟。一些学生认为学校或老师动了他们的“奶酪”，便到处投诉质询“为什么我们的钱还不给我们”，这说明受助学生有一定的维权意识，可是履职尽义务的意识却很弱。调查统计数据显示，有2%的学生觉得国家资助金是“免费午餐”，是“理所当然”的，造成诚信意识下降，感恩思想缺乏。还有些学生为能够获得无偿资助，弃诚信于不顾，通过家庭使用一切手段开虚假证明以获得免学费的资格，其他同学得知后纷纷效仿，造成非常坏的影响。很多学生觉得“我贫困，获得资助是应当的”，得到资助后感激之情丝毫没有，却不曾想过学校、社会、国家为其所做的所有工作的真正意义与目的。

4.影响了学习的主动性，激励功能未显

中职资助政策的制定不考虑受助条件，不分等级，平均享受。统计数据显示，在经济越发达的地区，中职资助政策的激励功能越弱，比如南平市地处山区，经济欠发达，招生比率逐年下降。从实施效果看，导致了部分学生学习不主动。一些学生认为“上职校非我所愿，是国家拿钱要我上的，助学金是我的福利，是对我的一种补偿”。这部分学生占被调查学生的2%。基于这种片面认识，影响了学习主动性。“一刀切一碗水端平”的资助政策看似公平，实则失去了助学的真正内涵。平时表现差的学生与一些优秀的学生一样享受助学金，不能体现助学金的激励功能。2012年以前绝对平均分配助学金没有区分学生家庭经济背景，每年1500元的助学金对于富裕家庭的学生来说可有可无，而对于十分贫困的学生来说却解决不了多大的困难。

5.资金申请发放程序复杂，资金监管不力

据调查，助学金的申请对于一些贫困偏远地区、知识水平低的学生家长来说是一件难事，家长不知道要到哪个部门得到证明，盖了很多公章，甚至包括某传达室的章。管理中月报的制度比较繁琐，增加行政管理成本。一些中职学校反映，“每月月报制度太繁琐，要占去行政70%～80%的精力，需要借调人专门做这件事。”“助学金发放不及时”，这是调研中大部分局长和校长都提到的问题。申报中还存在双重学籍的申报现象，即学校在申报国家助学金人数的时候，对双学籍学生通过双渠道进行了申报，导致校方多申领助学金，而实际并未发放给学生。一些地方还存在新生上课一个月就去勤工俭学，人为增加国家资助资金的监管和核查的难度。虽然采取了一系列监管措施，但是虚报人数、套取资金、擅自扩大受助范围的现象仍然有漏洞可钻。一是由于主管学籍的部门不可能对学生的真实身份一一甄别，身份证可能不真实；二是资助部门不可能对家庭经济困难的学生入户一一摸底，困难情况可能不真；三是确认办学资质的部门不同，涉农专业学生的申报数据有水分；四是非全日制受助学生的认定手续简单，数据缺乏公信；四是审核工作停留在系统上，工作量很大，提交操作费时费力，可能走过场；五是异动学生学籍信息上报、撤销不及时，可能套取资金。

四、做好中职助学金和免学费资助工作的对策

中职资助工作中存在的诸多问题，有的是政策配套措施不完善造成的，有的是执行政策的力度不够造成的，有的是运行管理机制不完善造成的。下面就做好中职资助工作提出如下对策。

（一）建立健全学生资助管理机构，稳定队伍

要做好学生资助工作，加强中职资助工作队伍的建设是关键。目前，各地学生资助管理中心，实际上是临时抽调的工作人员组成，有牌子但没机构、没编制或虽有机构，编制人员不足。大部分资助管理人员感到国家对资助队伍的建设不够重视，协调编办的力度不够，认为资助工作是短期行为，对资助工作的信心不足，加上工作繁琐、量大，没有什么工作积极性。建议政府出面协调编办和人事部门落实编制和机构，明确各级资助中心的编制人数，不搞虚架构的资助中心，在保证全国总体事业编制不增编的前提下，解决资助管理中心的队伍所需的人员编制，明确具体工作人员的待遇，做到各项工作有专人负责，减轻工作人员的兼职负担。

（二）加大国家资助政策宣传力度，家喻户晓

加强对中职资助政策的宣传力度，让这一政策家喻户晓，深入人心。学校在招生过程中，务必将中职助学金和免学费政策要点随录取通知书一并寄发给录取新生，使每位学生了解国家助学金和免学费办理的手续，申领的程序及办理“中职卡”必须提供的要件。新生在报到一周内递交身份证、户口本等基本要件或家庭经济状况的相关证明材料，以便学校尽早摸清新生家庭经济状况，加快免学费申请，督促银行办理中职卡。

（三）改变资金拨付方式和方法，简化手续

针对国家财政资金下拨时间滞后现象。建议在国家助学金管理办法中改变资金拨付方式，实行上学期末预拨本学期的资金，本学期结束时清算助学金，秋季学期预拨资金按上年计划招生数、综合实际报到率、期末辍学率进行测算，春季学期以上年期末学生数，考虑春季招生计划及上年春季招生报到率进行测算，多退少补，同时要简化资金流转的审批手续，提高工作效率，以解决因资金不能及时到位而无法把助学金按月发给学生的情况。

（四）专项资金重点投向欠发达地区，激励增效

在经济越发达的地区，中职资助政策的激励功能越弱。这启示我们助学资金投向不宜在不同地区平均用力、搞平均主义，而应兼顾公平和效益，实现分类指导，向贫弱群体倾斜，重点投向欠发达地区中职学校。资助政策不能一刀切，财政部门要发挥财政资金的导向作用，应按照经济发展程度和学生家庭经济条件等划分不同的资助标准，减少对发达地区资助资金的投入或拿出一部分专项资金，专款用于欠发达地区中职学校改善办学条件。由于学业贷款风险大，建议缩小助学金和贷款在整个资助中的份额，提高奖学金的比例。也可以按学生人数投给学校，学校将部分助学金用于优秀学生奖励或特困生的生活补助，充分发挥助学金的激励与扶贫功能。

（五）继续实行资助工作“阳光工程”，公开透明

坚持将公平、公正、公开的原则贯穿学生资助工作的始终，这是加强资金监管防堵漏洞的最有效手段。教育主管部门、学校及工作人员要严格操作程序，严把资助条件关，正确判断和评价学生家庭经济状况。班主任对个别自卑心理强的学生应给予特别的关注，采取个别谈心等方式深入了解其真实情况，认定其家庭经济状况。学校资助中心要畅通资助工作的监督渠道，公开资助信息反馈专用电话和查询网址，并确定专人负责及时回复、解答、处理反馈信息，指导学生到资助网上查询自己的资助情况。校学生会要设立机构推荐监督员，代表广大受助学生对资助工作进行全程监督，参与资助工作全程，使资助工作真正做到公开透明。

（六）加强思想政治教育工作，资助育人

学校应以“育诚信学子，树诚信校风，建诚信校园”为目标，积极开展诚信教育、感恩教育等主题教育活动，消除资助政策的不利影响。针对资助过程中一些学生诚信缺失的问题，学校可把诚信教育当作思想政治教育的一个重要内容，采用多种形式，将学生潜在的道德良知与社会责任感充分调动与激发出来，定期邀请银行对受助学生开设个人诚信方面的讲座、举办“诚信成才”演讲比赛，加强对家庭经济困难学生的心理关注，解决帮扶家庭经济困难学生的心理困扰，积极营造诚实守信的良好氛围；可把中职生履行合同的表现记入个人诚信档案，并与学生的操行评定、评优及推荐就业挂钩；要创设良好的诚信环境，教育学生诚实汇报家庭情况和经济收入，及时告知家庭经济显著变化情况，杜绝为骗取学费减免而弄虚作假。针对资助过程感恩意识淡化缺失的现象，学校应该以德育课为平台，有针对性地进行感恩教育，可通过社会实践达到感恩教育的目的，如举办关爱留守儿童、关爱鳏寡孤独老人、到社区开展义务劳动等活动；还可通过宣传活动使学生明白免学费政策对中职学生的关爱，如利用宣传阵地积极宣传举办“感谢国家资助我”为主题的演讲活动等。针对中职学生责任意识淡薄现象，资助部门可要求学校与学生签下“承诺书”，以合同的形式约束中职学生遵纪守法，勤奋学习，珍惜来之不易的学习机会，不以任何理由放弃学业，中途辍学，同时教育学生明白“国家履行出资供中职生免费学习的义务，中职生也应根据合同履行应尽的义务”，从而培养中职学生诚实守信的契约精神。

【注释】

[1]刘旭森，南平市学生资助管理中心；李立泉，南平市武夷旅游商贸学校。