寿宁县义务教育均衡发展现状分析

寿宁县义务教育均衡发展现状分析

叶少健^[1]

城乡之间义务教育的均衡发展是义务教育均衡发展的重点，而达到这一目标最艰巨最繁重的任务在县级人民政府。寿宁县作为福建山区县的典型代表之一，近年当地政府和教育部门对县域内义务教育均衡发展可谓不遗余力，但由于体制和机制以及地方条件等因素，义务教育均衡发展仍然面临许多问题。本文对这些问题进行一些剖析，试图从省级统筹的视野，对山区县域教育的发展提出建议。

一、寿宁县教育事业发展现状

寿宁县地处闽浙两省交界，素有“两省门户，五界通衢”之称。明景泰六年（公元1455年）置县。现辖4镇10乡203个行政村，人口28万，面积1424平方公里。目前，全县共有高级中学3所，职业学校、教师进修学校、成人中专学校、电大工作站各1所，初级中学14所，城区小学4所，完全小学25所，教学点79所，幼儿园31所（其中社会力量办园14所）。高中在校生4350人，中职在校生2020人，初中在校生7125人，小学在校生13819人，3—5周岁在园幼儿7287人。全县在职教职工2998人，其中普高专任教师276人，初中专任教师769人，小学专任教师1284人，幼儿园专任教师189人，特殊教育专任教师4人，职业学校专任教师118人，教师进修校专任教师26人。

近年来，寿宁县委、县政府把教育作为强县之举摆在优先发展的战略地位，以巩固“两基”成果为基础，以更新教育观念为先导，以事业发展和质量提高为主题，以提高教师队伍素质为根本，以优化教育资源为突破口，努力促进城乡教育的均衡发展。近年来，寿宁县教育教学质量不断提高，对教育投入的力度不断加大，教育事业得到长足发展，中小学校创优达标工作取得显著成效，初步建立普通教育、职业教育协调，同步发展的教育体系。

2011至2012年，寿宁全县投入资金1500万元用于薄弱学校改造和校园文化建设，投入1360万元用于添置教学仪器设备，目前，全县共有33所中小学被认定为“省级义务教育标准化学校”。全县中心小学以上的学校都实现了“校校通”工程，全县现有多媒体教室183间、电子阅览室3间、电脑2006台，创建省级图书示范馆3所。2012年通过了省级“双高普九”及“两项督导”评估验收。目前，全县二级达标中学1所，三级达标中学1所，省示范小学1所，省示范幼儿园1所，省文明学校1所，市文明学校8所，县文明学校17所，省义务教育标准化学校20所，省素质教育先进学校2所，县素质教育先进学校33所。

二、存在的问题

1.校点布局与人口分布不协调是制约义务教育均衡发展的历史问题

校点布局与人口分布不协调体现在以下两个方面：一种情况是由于近几年农村学龄人口急剧减少，农村学校规模普遍缩小，直接导致农村学校办学成本高，师资配套难，教学质量提高难。随着村小的撤并，建立寄宿制中心校后，相当一部分学生上学要走几公里甚至十多公里，存在很大安全隐患。另一种情况是随着城镇化进程的加快，城镇人口急剧增加，城区学校大班额现象较为突出，城镇规划中教育发展空间考虑不够。以寿宁县为例，截至2012年上半年，全县自然消失和撤并的小学145所。目前全县小学共有104所（中心校17所，完全小学8所，教学点79所），平均每校133人，其中300人以上的小学仅有13所，100人以下的有87所，占全县小学总数的83.7%；初中学校17所，平均每校419人，其中500人以上的学校只有5所，初中500人以下的学校有12所，占总数的70.6%。这种情况导致原本有限的教育资源分散甚至是浪费，难以集中优化配置，发挥最大效益。全县住校学生的比例不到20%，主要原因是学校没能提供住校条件。城区初中、小学班生额严重超标，初中平均班生额50人，小学平均班生额60人，均超过省定标准。

2.乡村学校教师结构不合理，教师队伍整体水平不高，是制约县域教育均衡发展的关键问题

县域义务教育发展不均衡的主要表现和原因之一是师资方面的问题。优秀教师集中于城镇学校，而薄弱学校特别是乡村学校教师整体水平相对较低而且结构不合理。教师队伍总体存在“超编缺人”的状况。以寿宁为例，主要表现在：一是学段结构不合理。全县中小学教师严重超编，目前全县中小学教师超编611人，但幼儿园教师缺编196人。二是学科结构失衡。在全县教师中，数学、语文、政治等学科教师过剩，音乐、体育、美术和信息技术等学科教师不足。三是年龄结构不合理。小学教师尤其是农村小学教师中，中老年教师占有很大比例。全县小学教师50岁以上的有528人，占小学教职工总数的35.2%。教师的结构与水平上的差别，成为城镇学校与乡村学校教育质量差距加大的重要原因。

表1　2012年寿宁县义务教育阶段省市级骨干教师城乡差异情况表［注］

表2　2012年寿宁县义务教育阶段城乡专任教师学历达标差异情况表

注：作为衡量师资水平优劣的两大主要指标：骨干教师在教师总数中所占的比例和学历达标情况，表1、表2对比差异表直观说明了目前城乡师资水平的差距程度。

3.城乡学校办学条件差距大是制约县域义务教育均衡发展的基础性问题

城镇学校与乡村学校在办学条件方面的差异明显。近年来，虽然在“双高普九”工作推动下，乡村学校的办学条件有了一定改善，但与城镇学校之间的差距还是较为明显的。农村学校危房少了，但配套设施跟不上，基本的教学器具仍比较缺乏。一些课程特别是计算机、美术、音乐以及实验课所需要的基本设施和教具不完善，乡村学校学生享受不到城镇学校学生的学习条件，薄弱学校依然薄弱的现象普遍存在。正是由于办学条件上的差别，在开展素质教育方面，乡村学校也无法与城镇学校相比。以寿宁县为例，全县中小学内部教学设施配备达到省颁I类标准的仅为5所，其中4所都为城区的学校，农村学校只占1所。

4.学校发展所需的地方财政配套资金不足是县域义务教育均衡发展的瓶颈

当前，在欠发达地区推进教育均衡发展面临的瓶颈问题一是学校发展所需的地方财政配套资金落实难，二是学校新建改建资金筹措难。近几年，省级财政对落后地区改善办学条件项目建设扶持力度还是很大的，但由于地方财政对项目建设的配套资金难以足额到位，因此，在改善办学条件上，只能是上面给多少钱就做多少事，没能真正做到按照教育事业发展的实际需要有规划地改善办学条件。也就是说，学校的发展建设一直滞后于教育发展的实际需要。从目前实施的中小学布局调整工程开展情况看，资金来源主要有三个渠道：危房改造的资金、教育主管部门筹集的资金、原教育资源置换的资金。政府投入极少。随着布局调整的深入，一些偏远、贫困山区需要布局调整的学校，因资金问题迟迟不能进行。部分已经调整完的学校，由于资金匮乏致使配套设施不能建设到位。近些年，随着义务教育免费的实施、农村税费改革和免收农业税政策的推行，农村教育经费来源呈现单一化，由于学生人数的大量减少，使本来就不充足的乡村学校生均公用经费变得更少。一些乡村学校靠财政拨款及转移支付只能维持甚至勉强维持正常运转，学校基本设施的运行、维修和基本教学设备的更新仍非常困难，更谈不上优化办学条件了。像寿宁的下党、竹管垅、大安、托溪、芹洋等乡镇的中学学生数都不足200人，学校一年的经费不到15万元。由于经费不足，学校办学条件的改善和各类活动的开展也受到影响，教学质量也难以保障。为此，一些学生家长对学校不满意，情愿为子女出高价择校、借读或送子女入民办学校，从而使中央免费义务教育的规定并没有普惠到所有的农民群众，而因为送子女到城区学校上学而返贫的家庭倒不少。

5.优质生源过于集中城区，进一步拉大了城镇学校与乡村学校教学质量的差距。

地域和条件的差别是优秀教师向城镇集中的原因，条件好、教育质量高也是优秀学生向城镇学校集中的重要原因。城镇学校一方面通过组织专门的考试选择了部分乡村学校的优秀学生，另一方面接受了具有一定关系的学生。这样，也就明显拉大了城镇义务教育与乡村义务教育的差距，造成县域义务教育发展的不均衡。城镇居民和农民对子女接受教育的观念存在明显差异，这也是制约县域义务教育均衡发展的另一个原因。不少农村孩子初中甚至小学未毕业就外出打工，成为农村义务教育阶段学生辍学率居高不下的主要原因。

三、促进县域义务教育均衡发展的对策

1.通过建立专项扶持资金来统筹发达与不发达地区的教育经费，确保农村义务教育发展经费优先足额到位

建立省级欠发达地区农村学校专项扶持资金，专门用于欠发达地区的乡村学校改善办学条件和师资队伍建设。此举是在较短时间内实现县域义务教育均衡发展的有效办法。《中华人民共和国义务教育法》第四十四条规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例负担。”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：“中央和省级政府要更多地承担发展农村义务教育的责任。”教育部也一再强调“要切实落实教育经费‘三个增长’和新增教育经费主要用于农村的要求”，“省级政府有关部门要进一步调整教育支出结构，重点支持农村地区、贫困地区、少数民族地区的义务教育发展，加大对经济困难地区的教育专项转移支付”。因此，要落实上述规定和要求，一方面省、市级政府通过建立专项扶持资金，加大对农村特别是经济欠发达地区农村义务教育总投入比例，缓解因县级财政困难而导致县域义务教育经费不足的窘境。同时，县级政府要把普及和发展义务教育的重点放在乡村，通过必要的倾斜政策，逐步提高乡村学校公用经费的保障水平，建立健全义务教育经费保障机制。

按我国义务教育“投入分级负担”的经费投入体制要求，中央和省级政府同样担负巨大责任。就预算内义务教育生均经费这一项来说，目前，发达地区厦门市的标准是初中每生1110元/年、小学每生730元/年，欠发达地区寿宁的标准是初中每生750元/年、小学每生550元/年，厦门和寿宁的初中和小学差距分别是360元和180元。因此，对于经济发展水平存在较大区域差距的福建来说，强化省一级的财政调节能力，选择以省域为单位推进义务教育均衡发展的战略是非常重要的。

表3　2009—2011年寿宁县财政对教育经费投入一览表单位：万元

以上县财政对教育经费投入一览表说明，作为贫困县，寿宁2009—2011年三年财政收入的平均增长率为19.6%，而三年县财政对教育拨款的平均增长率则达到21.9%，这个力度应该是空前的，但由于经济总量太小，还是无法满足教育发展的需求。

2.加强教师人事制度改革和乡村师资队伍建设，实现城乡师资均衡配置

建立一支数量足、学科齐、水平高的乡村师资队伍是确保县域义务教育均衡发展的关键。为此，一是全面推行按班级数兼顾班生额的核编办法（大班额按人数，小班额按班数），实现由县编制部门核定教职工编制总额，县教育行政部门在编制总额内，科学确定中小学教职工工作量，依据在籍学生数、标准班额、每班教师定员等指标，计算并分配中小学编制数额。可根据学生数量、学校布局调整、财政状况、教育事业发展需要等及时调整教师编制数量，实现县域内教师编制的动态管理，优先满足农村学校的用人需求。二是大力推进农村教师队伍建设工程。主要建设内容包括：（1）切实提高乡村学校教师的待遇，适当增加必要的生活补贴和工作津贴，建立农村教师职称优先聘任制度。（2）按规定计提的继续教育经费优先用于乡村教师，保证乡村学校教师必要的进修培训机会。（3）建立县级“名师工作室”等教师教育指导机构和教师教学质量监督评估制度，积极组织包括乡村学校在内的学校教师开展教学研究，鼓励乡村学校教师积极投入教学工作、参与各项教学改革并献身农村教育事业。（4）实行乡村学校教师与城镇学校教师轮换交流制度、城镇学校教师到乡村学校服务制度、骨干教师巡回授课和紧缺专业教师流动教学制度。（5）实行应届大学生毕业到乡村学校实习制度，凡在城镇学校就业的应届大学毕业生都应在本县乡村学校服务一定年限。建立师范院校毕业生到农村学校服务制度，对愿意到农村学校工作的大学生实行减免学费和助学贷款及其他奖励措施。三是优化乡村师资队伍结构。通过竞聘上岗、转岗、提前离岗退养等途径，切实解决中小学教师学段、区域、学科结构失衡问题。县政府出台政策，可以参照机关单位的改革做法，采用内退、提前退休等方式，待遇不变，不占编制，对男年满55周岁、女年满50周岁，体弱多病、长期不能坚持正常教育教学工作的人员，及时办理提前离岗退养手续，腾出编制用于补充教师，改善教师队伍的年龄结构和学科结构。进一步优化中小学教师队伍学科结构，及时补充紧缺学科教师。严格控制从低层次学校考录骨干教师到高层次学校任教。

3.盘活闲置校产，大力推进“布局调整”，实现城乡办学条件的均衡

将农村中小学布局调整纳入教育发展整体规划，充分论证、统筹安排、稳妥实施。要有超前意识，应考虑城镇农村人口的增减情况及未来变化情况。要本着“先建后撤、撤建并举”的原则，避免出现由于布局调整造成学校班生额过大、教育教学资源和条件全面紧张、学生上学难和辍学等问题。规划要以方便就学为主，找到“方便就学”与“规模效益”的结合点。教育部门绝不能站在自己的立场上思考问题，要把群众利益放在首位。要因地制宜，分步实施，不能一刀切。就寿宁的现实情况而言，在布局调整中要做到三个结合：一是中小学布局调整与中小学危房改造和薄弱学校改造相结合，将“危改”、“薄改”资金与布局调整资金捆绑使用，同时还要依法盘活撤并调整学校闲置校产、地产，变现资金全部用于学校建设。二是中小学布局调整与学校标准化建设相结合。以创建标准化学校为契机，大力改善办学条件，对布局调整合并扩建学校和联办新建学校实行一步到位，按照规范化学校标准建设。三是把中小学布局调整与“双高普九”巩固提高、创建教育强县相结合，在布局调整的同时，加大教育内部设施的配备，改善办学条件。

加强对闲置校产的管理。布局调整将使大量的校舍闲置，怎样管好用好这些闲置校舍，也是我们在实施布局调整中必须重点考虑的问题。目前，寿宁县闲置校舍达139栋，面积35717平方米。为充分发挥闲置校舍的使用效益，防止国有资产浪费和流失，建议对闲置校舍进行科学合理处置。一是转办学前教育。按照大力发展学前教育的思路，结合当地经济社会发展实际及人口变动趋势，将部分闲置校舍改建学前班幼儿园。二是将部分闲置校舍移交给村委管理，用于农村开展党的基层组织生活、发展成人文化技术教育、开展各种社会公益活动等。村委会要加强管理，不得让他人占用，不得出售、出租或变卖。今后根据经济社会发展情况，确需恢复办学的，交还学校办学。中心小学与村委会对闲置校舍移交要签订协议，同时报乡人民政府、县教育局备案。

4.加强乡村学校现代信息和传播技术建设与运用，实现县域优质教育资源的整合与共享

随着义务教育标准化学校建设的全面推进，乡村学校的教育现代化和信息化水平有了很大提高。这为实现城乡优质教育资源的共享提供了可能。但由于乡村学校教师对现代化教学设备的运用能力还较为缺乏，再加上农村家庭电脑还没有普及，因此，在乡村学校实施现代化教学还有许多基础性、前期性工作要做。一是对乡村学校的中青年教师进行计算机技术培训，使他们能较熟练地操作计算机和现代教学设备；二是全面提升乡村学校的现代化教学设施的装备水平，确保农村孩子在学校能用上电脑，能拥有电子阅览室；三是开发适合乡村学校使用的教学软件和多媒体辅助教学的光盘；四是建设县域内能城乡互动的网络教育平台，开展远程教学或提供影像教学资源，使县域内各科优秀或骨干教师的教学通过网络或影像资料进入乡村学校的课堂，做到乡村教师不出校门就能和名师面对面交流。这些举措是解决乡村技能课教师数量不足和优质教师资源分布不均衡的有效途径。同时，信息化的教育教学手段，也为乡村学校教师的学习与提高提供了便捷的途径。

5.建立和完善推进义务教育均衡发展的长效机制

义务教育均衡是一个动态发展的系统工程，今年实现了均衡，过几年又有可能出现不均衡。因此，要实现真正意义上的均衡发展，一定要建立和完善推进义务教育均衡发展的长效机制。县级政府及其教育行政部门作为推进县域义务教育均衡发展的直接承担者，要严格执行中央和省、市各级政府的有关政策，根据本县的实际，建立健全推进义务教育均衡发展的各种机制，制定相应政策和措施：一是建立义务教育均衡发展经费投入的保障机制。确立并保证义务教育阶段生均公用教育经费的最低水平，保证转移支付、土地出让金的10%和教师工资总额的2%的继续教育经费的足额到位；二是建立稳定乡村学校教师队伍的制度；三是实施乡村中小学教师教学能力提升工程；四是规范学校办学行为，严格遵守义务教育阶段公办学校免费就近入学的规定，严厉打击乱收费行为；五是改革高中招生录取办法，在坚持统一考试制度的同时，对乡村初中予以照顾，根据办学规模并考虑教学质量合理、适当地增加升学指标比例或降低录取分数线等等。随着以上这些制度的完善和认真实施，那么，实现县域内的城乡教育均衡发展是水到渠成的事情。

农村义务教育的发展和整个农村经济社会发展一样，是艰巨复杂的系统工程，县域义务教育均衡发展又是其中的重要内容。造成当前某些问题的原因，既有其现实因素也有其历史渊源，既有教育本身的失误，也有整个经济社会文化发展水平的限制，既有观念偏差也有实际困难。所以，在推进县域义务教育均衡发展的过程中，不能急于求成，搞一刀切，要集中攻关，进行试点，总结经验，稳步前行。只有每个县域的义务教育得到了均衡发展，才能最终实现全省乃至全国义务教育的均衡发展。

【注释】

[1]叶少健，寿宁县教育督导室督学，中学一级教师。