福建中小学布局调整进展情况分析报告

福建中小学布局调整进展情况分析报告

陈建超^[1]

实施中小学布局调整是适应人口变化和城镇化进程新形势、优化教育资源配置、提高办学效益的重要措施。进入21世纪后，国家根据新形势下义务教育发展需要，要求各地积极稳妥做好中小学布局调整工作。福建省高度重视，全面落实教育优先发展战略，因地制宜、统筹规划，软件硬件并举，近期远期兼顾，科学合理地推动中小学布局调整，有力地促进了义务教育的均衡发展。

一、福建省中小学布局调整的阶段特征及成效

从2001年开始，福建省中小学布局调整工作先后经历了三个不同的发展阶段，并取得了良好的综合效应。

第一阶段，2001年至2007年

根据《国务院关于基础教育改革与发展的决定》精神，福建省对中小学布局调整进行了全面部署。要求各地坚持“积极稳妥、先易后难、先建后撤”的原则，按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，与农村中小学危房改造工程、寄宿制学校建设工程、远程教育工程、“两基”巩固提高及推进“双高普九”相结合，制订切实可行的中小学布局调整规划和具体实施方案。逐步撤并或改造布局不合理的学校，新建符合农村中小学标准化建设要求的寄宿制学校，妥善解决好寄宿学生的交通、安全、住宿和膳食等问题。同时，注重处理好扩大规模、提高效益与方便入学的矛盾，保留必要的教学点，防止因撤点并校、学生入学困难而造成新的辍学。据统计，全省义务教育阶段学校从2001年的15 129所，到2007年调整为10756所，7年间减少了4373所（详见表1）。第一轮布局调整扩大了小学校均规模，小学每校平均在校生数2007年比2001年增加了15.6人；然而，由于生源减少等原因，初中学校并没有因为学校撤并而扩大规模，初中校每校平均在校生数2007年比2001年减少了185.44人。通过加强宏观调控，撤点并校、资源重组、强弱联合等形式，政府对中小学教育投入相对集中，教育资源配置不断优化、办学效益一定程度得到提高，有效促进了义务教育的公平与均衡发展。

表1　福建省义务教育阶段学校2001—2007年布局调整情况①

数据来源：根据2001—2007年福建省教育统计简明资料整理所得。

第二阶段，2008年至2010年

随着经济社会的快速发展，特别是城镇化进程和人口流动的加快，经调整后的中小学布局仍不适应经济社会发展和人民群众不断增长的教育需求，为促进中小学教育均衡发展，更好地满足人民群众的教育需求，2008年以来，福建省部署开展了新一轮中小学布局调整工作，印发《关于编制2008～2012年县（市、区）义务教育布局调整和学校建设规划意见》，部署、推动全省各县（市、区）开展义务教育学校布局调整和学校建设规划编制工作。2009年，省政府印发《关于福建省2010年—2012年教育改革和发展的重点实施意见》，要求各市、县（区）根据经济社会发展、人口及学生变动趋势，坚持“均衡发展、育人为本、规划先行、分步实施、注重效益”原则，进一步完善2008—2012年义务教育布局调整和学校建设规划，加大经费投入，将学校标准化建设与城区学校扩容建设、新区学校建设、农村寄宿制学校建设和中小学校舍安全工程建设有机结合起来。

第三阶段，2010年至2012年

2010年，福建省印发《省教育厅关于进一步完善中小学布局的实施意见》，对进一步完善中小学布局的基本原则、近期目标、主要任务及保障措施等提出了明确的指导意见。2011年初公布的《福建省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，进一步提出完善中小学布局结构。要求根据城乡规划，结合常住人口密度、生源、交通等条件，合理布局中小学，与城镇发展同步规划、同步建设。2011年4月，《福建省人民政府关于进一步推进县域义务教育均衡发展的意见》进一步要求，各地要抓紧完善修订县域中小学布局规划和学校建设规划，积极稳妥推进中小学布局调整，确定长期保留、过渡性保留和拟撤并的学校。在调整过程中，既坚持适度集中，积极优化教育资源配置，又要注重积极稳妥、方便学生就近入学。

从2011年与2001年的比较看，全省义务教育阶段学校减少7911所，其中小学减少7717所、初中减少194所。同时，由于学龄人口的减少，全省义务教育阶段学校在校学生规模减少187万人，其中小学减少108.5万人、初中减少78.5万人。全省小学校均规模增加154.3人，生师比由1∶19.5调整到1∶15.8，生均占地面积增加5.05平方米，生均校舍面积增加1.85平方米，生均教学及辅助用房增加0.59平方米，每百名学生拥有计算机数增加5.86台。全省初中校均规模减少415.4人，生师比由1∶19.7调整到1∶11.8，生均占地面积增加12平方米，生均校舍面积增加4.56平方米，生均教学及辅助用房增加1.7平方米，每百名学生拥有计算机数增加7.14台（详见表2）。总的看来，经过十年的中小学布局调整，福建省义务教育学校的办学条件明显增强，规模效益逐步突显，取得了良好的综合效应。

表2　福建省义务教育阶段学校2001、2007年—2011年布局调整情况^②

续表

数据来源：根据2001—2011年福建省教育统计简明资料整理所得。

二、中小学布局调整出现的新情况、新问题

通过回顾10年来福建省中小学布局调整的宏观教育政策，分析调查各项政策的实施情况及所取得的成效，我们可以看出，一系列有关中小学布局调整政策的出台是当时社会经济发展和教育事业发展的客观需要，有利于优化教育资源配置，提高综合办学效益。但是，在新一轮布局调整中，也出现了一些新情况、新问题：

（一）农村低投入、低质量、低效益的中小学和教学点还大量存在，城乡教育资源配置差距进一步拉大

近年来，各地结合布局调整，不断推进农村中小学校舍建设、师资编制、教学仪器设备、生活配套设施和班额等方面的标准化建设，效益逐步显现。但由于生源不断减少，人口分散，有些地区非常偏僻，学校无法相对集中，无法达到规模效益。加上交通等条件的限制，“小学三年级以前教学班”或“复式教学班”还大量存在，使教学质量难以提高。据统计，2012年全省共有初中1783所，其中乡镇及其他农村地区占77.3%；共有小学5414所，其中乡镇及其他农村地区占82.1%。另外，部分地区将农村中小学建设资金集中分配到县城学校。据省审计厅专项调查，2006年至2011年，漳浦、诏安等12个县将47348万元，占44.88%的农村中小学建设资金集中用于县城学校建设。县城学校教学仪器设备价值8565万元、图书328.76万册，分别比2006年增长99.19%、40.86%；同期乡镇以下农村小学和教学点教学仪器设备价值2173万元、图书171.17万册，分别比2006年增长8.51%、降低23.33%，乡镇及以下其他农村地区与县城的教育资源配置差距进一步拉大。

（二）布局调整后的寄宿制学校建设管理和校车服务等配套不够完善

农村大量中小学被撤并，导致保留学校服务半径加大，学生就学距离增大，6～12周岁的寄宿生增加。部分学生走读上学路途相对较远，特别是有相当部分低年级学生未能“就近入学”，需要寄宿就读。从调查的情况看，寄宿生年支付食宿费用普遍较高，家庭经济负担较重。如尤溪、沙县发现有的寄宿生年支付伙食等生活费用达5000元。另外，寄宿制学校容量不足，学校的生活设施建设和后勤管理在短期内难以相适应，相当一部分学校未能做到“一人一床”住宿，学校的生管老师特别是校医配备尚未完全到位。加上福建省农村地形主要以山丘为主，道路状况复杂，大部分学校未配备校车，对于上学路途较远、尚不具备通客车条件地区的走读学生，除大部分步行外，还有部分是由家长接送、包车接送、骑车往返或自行搭车等方式上下学，既不方便也不安全。

（三）优质师资向县城和乡镇学校单向流动，乡镇以下学校师资建设滞后

近年来，政府和教育主管部门为稳定农村教师队伍，出台了鼓励教师到边远地区任教支教等优惠政策，但因城镇化加快，城乡差距拉大，偏远农村工作生活条件艰苦，大量农村优秀、年轻教师工作积极性受影响，不安心于长年在基层工作，导致优秀师资向县镇学校及发达地区流动，部分地区农村学校师资紧张、教师专业结构性缺编，难以适应推进素质教育的新要求。另一方面，随着中小学布局调整步伐的加快，撤并校越来越多，一些农村学校又出现了教师超编的问题，布局调整工作又面临富余教师安置的新难题。

（四）闲置校舍处置工作有待进一步完善

据统计，2011～2012学年全省普通中小学在校生数为433万人，比2008～2009学年减少了约40万人。随着学生数的不断减少和学校布局的不断调整，各地相继出现了一些闲置校舍。由于撤销的主要是村级学校，闲置的校园校舍面广量大、教育部门没有足够的人力监管。加上闲置的学校由于历史原因，土地取得方式不一，多数学校用地原为农村集体所有，校舍建设资金多方共同投入，造成校园校舍产权关系不清晰。国家没有统一的处置程序和标准，教育部门的基础性管理工作也不够扎实，有的甚至处于无序状态，导致部分地区闲置校舍未处置、处置难、处置不规范，部分闲置校园被村委占用，或老化和损毁严重。

三、完善中小学布局调整的对策建议

在城镇化持续加快、学龄人口继续减少的特殊背景下，我们要正视布局调整中出现的新情况新问题和存在的薄弱环节，采取积极有效措施，在注重公平和提高效益的基础上，进一步完善中小学布局调整。

（一）进一步把握好布局调整的“四项原则”

一是方便入学，合理布局。小学一至三年级原则上就近入学。加强对保留的农村小学和教学点的管理，保证基本办学条件和教学质量。切实办好乡镇中心学校，充分发挥中心学校的辐射和带动作用。人口转移较大的地方积极推动中学向县城集中。做好人口密集的地方教育资源扩容工作，在新建城市小区以及非户籍人口居住集中地区，坚持学校布局与城市建设同步，避免“大班额”和因教育资源短缺而造成辍学的现象。二是统筹师资，县域调配。根据学校布点和县域内教师队伍情况，统筹调配师资，配齐配足学校教师，推动县域内中小学师资合理配置。对保留的农村小学和教学点，加强师资配置，通过城镇或中心学校教师“走教”以及充分利用现代远程教育等途径，共享优质教育资源。三是着眼质量，注重效益。以群众需求为依归，在完善布局中提高学校教育质量和效益。改造薄弱学校，改善农村寄宿制学校的办学条件和生活条件，加大对寄宿学生生活的补助力度，努力为学生提供良好的学习、生活环境。四是规范程序，科学论证。根据学生数量、寄宿条件、保障水平等情况，对布局调整进行科学论证，提出每所学校的布局调整方案。对规划撤并的学校，应征求当地群众意见，避免因布局调整不合理引发新的矛盾。

（二）加大公共财政投入，多渠道筹集布局调整工程建设所需经费

经费投入不足一直是困扰教育发展的一大难题。各地要加大布局调整经费筹措力度，切实加大教育投入，将支持的重点放在农村中小学布局调整上，及时帮助调整学校解决一些实际问题。广辟资金筹措渠道，积极采取多种方式吸纳社会资金用于中小学布局调整工作。同时，要依法处置撤并学校的资产，撤并后的学校校舍、设备、经费、土地仍是教育资产，任何单位和个人不得占用。撤并学校可用的课桌凳、教学仪器、图书资料等，要统一安排到定点学校。调整撤并后空出的校舍，可作为其他教育机构、校办厂场地或作为定点学校的综合实践活动的实习基地，可采取出售、出租等方式变现，但其收益必须全部用于调整后定点学校的建设和办学条件的改善。

（三）把战略重心转到后续建设上

一是加快完善寄宿制学校配套设施建设。根据寄宿生数量，继续做好寄宿制学校配套设施改扩建工作，努力消除因寄宿生宿舍容量不足、学生在校外租房增加经济负担的现象。抓紧配齐生管老师和校医，加强寄宿生学习生活管理，保障学生身心健康发展。对配备校医暂时有困难的寄宿制学校，要求其与学校最近的医院（卫生所）建立联动关系，确保学生有病或有突发卫生事件时，校外医生能像校医一样马上到位迅速处理。二是对寄宿制学校安排专项补助经费。免除农村寄宿生寄宿费，根据财力状况对寄宿制学校实施生均专项补助，有效解决农村寄宿生宿舍管理费、修缮费、水电费等费用问题。三是推进农村中小学教师周转宿舍建设。改善农村中小学教师特别是特岗教师、支教交流教师和寄宿制学校生活管理教师的住宿条件，促进农村中小学加强师资队伍建设。四是大力实施中小学扩容工程。各地要科学测算新增进城务工人员随迁子女就学和消除大班额所需学位，进行合理布局，着力缓解进城务工人员随迁子女就学和消除超大班额所需学位问题。

（四）重视解决布局整合后衍生的民生问题

一是多渠道解决布局调整后的交通问题。一些学校撤并后，学生上学路途相对会远一些，因此要高度重视学生上学交通安全。在加强交通安全教育的同时，要帮助学生选择合理的出行方式和交通工具，加快中小学校车安全工程建设，确保学生路途安全。二是在全省农村寄宿制学校继续实施“免费营养早餐工程”，重视解决远途学生午膳问题，不断完善营养改善工程的组织形式，设法降低运营成本，提高项目实施效益。三是采取积极措施，扶持农村、城市薄弱学校提高办学质量。实施县域内城乡一体化办学，统筹县域内义务教育设施设备、师资调配等，促进县域内义务教育均衡发展。四是积极探索和推进小班化教学。对于不能撤并的小校和教学点，积极探索和推进小班化甚至是微班化的教育教学实验，努力提高教育质量。

【注释】

[1]陈建超，福建省教育科学研究所助理研究员。