福建义务教育阶段择校问题研究

福建义务教育阶段择校问题研究

郑　芳^[1]

“择校”二字，就字面意思理解，即选择学校。我国古代有孟母三迁的传说，到今天高考填报志愿、考研乃至出国留学，其实都面临同样的问题，即受教育者要选择一个认为适合于自身的、理想的教育环境。而作为当前义务教育阶段一个热点和焦点问题而存在的“择校”，又有着特定的内涵。简单来说，择校就是家长们为了让子女能接受高质量的教育服务，主动放弃按学区划分的学校而去选择他们认为适合于自己孩子的学校就读，“是受教育者选择教育场所的一种行为”。^[2]自20世纪90年代以来，随着择校现象的逐渐显现和扩大，福建省政府、省教育厅出台了一系列政策对择校问题进行规范治理。新修订的《中华人民共和国义务教育法》贯彻了教育公平与义务教育均衡发展的精神，为促进义务教育均衡发展、有效治理择校难题提供了有力支撑。以均衡发展化解择校问题成为政府和社会的共识。

一、福建省择校现象与择校问题分析

从20世纪90年代起，福建省“择校风”开始兴起。在校际差距巨大没有改变的情况下，家长们对就近入学并不买账，往往使出浑身解数要把孩子送进好的学校，一些重点学校也开始以“捐资助学费”、“赞助费”等名义收取择校费，招收“择校生”。为解决学生入学公平录取的问题，厦门借鉴香港小学生升学的做法，开始使用“电脑派位”的方式，随后全省各地广为效仿。这一办法就是将一个区域的初中招生名额拿出来平均分配，小学生升入哪所中学是随机派往的，俗称“洋抓阄”。然而，区域内学校有强有弱，家长怕孩子被派到“差”学校，重点中学又想方设法要招点“好”学生，更重要的是不少优质中学被剥离出来，基本不参加派位，剩给“电脑派位”的多是普通校和“薄弱校”。结果是“电脑派位”的办法远没有起到应有的作用，而小升初的择校之战却愈演愈烈。各地出现的择校现象在社会上反应日渐强烈，省政府和教育行政部门连续下达“禁择令”，对择校高收费、乱收费的问题进行规范治理。然而虽三令五申，城市中的“择校热”仍没有得到有效遏制，相反却愈发严重，而且近年来还出现向城镇和农村蔓延的趋势。^[3]

以福建省为例，近期的一项调查表明，择校现象呈现了一些新的特征。

第一，择校显现公开化、规模化趋势。在福建省内沿海及山区城市随机选择的18所中小学中，择校生比例超过50%的有3所，比例在30%—50%的有5所（见图1）。在对家长择校原因的调查中，显示出家长对优质学校的高期望值：53%的家长认为一些优质小学的硬件建设好，环境好；61%的家长选择好的学校是为了孩子能上一所更优质的中学；91%的家长认为优质中学的高考升学率高，他们都希望自己的孩子能考上大学。从中看出，家长为子女选择理想学校的意向非常坚决，都希望为孩子创造一个良好的教育环境，不愿意“输在起跑线上”。

图1　学校择校生比例

第二，择校费用成为家庭教育的主要支出。择校费均需一次性交清，且无收据、发票。由于学校的社会影响力、办学条件、办学质量、师资力量不尽相同，家长便约定俗成地将各个学校归分为不同等级。择校费用也因学校的等级差距而有所不同。在福州市区抽样调查的130名择校生家庭中，择校费用在2—4万的有42人，占32.3%，择校费用在4—6万的有50人，占38.5%。（见图2）

图2　择校费用

第三，各学校入学门槛逐渐升高。各学校大多采用笔试和面试相结合的入学测试方式，测试学科一般为数学、英语，部分学校加试语文。还有一些学校采用量表对学生进行社会适应能力、心理、智力、认知等方面的测试。此外，学校还通过各种方式了解学生的家庭经济情况、家长的教育观，以此来全方位地考查学生。入学门槛的升高还表现在考试难度和入学条件上。入学测试的数学难度远远超了教学大纲，大多是奥数的题目，而且已经延伸至奥数中的难题、偏题、怪题。此外，学校要求学生提供反映自己综合素质的相关证明材料，如获奖证书、等级证书。

第四，择校群体拥有更为开放、多样的选择性。家长可选择公立重点校、私立校，甚至国际学校。越来越多的学校都面向全省招生，不受户口所在地限制。

第五，择校群体低龄化、平民化。择校已由择高中逐渐扩展至择初中、择小学，甚至是择幼儿园。显著的低龄化特征由参加重点小学入学考试的络绎不绝可见一斑。同时，“择校生”家长的职业、收入差别较大，其间不乏低收入家庭。被调查的家庭中，月收入在2000元以下的占8%，2000—5000元的占24%，5000—8000元的占28%，8000—10000元的占23%，10000元以上的占17%。其中收入在2000—5000元的家庭中，有择校愿望的占80%。抽样调查的学生家长的学历是：初中占11%，高中占25%，高职占13%，大学及以上的占51%。调查显示，家长的学历层次与选择优质教育无关联，100%的家长都希望自己孩子享受最优质的教育。这也从一个侧面反映出择校不再是强势群体的特权，普通百姓也开始参与进来。

调查还发现，优质学校的衡量标准在学校与家长眼中是惊人的一致。其衡量标准聚焦于三点：优良的硬件条件，包括教学设备、学校环境、校园设施等；高水平的师资队伍；优良的校园文化。而检验学校是否优质就归结于学校的升学率，学生中考成绩、竞赛成绩就成为标榜学校辉煌战绩的硬性指标。学校与家长也达成了一致的逻辑：孩子置身于优质学校方可成才。除了优越的学习条件、名师指点这些显性的优势外，优质学校“比学赶超”的良好校风校貌颇具吸引力。家长深信“近朱者赤近墨者黑”，优质学校良好的生源结构又是其隐性优势。因此，家长不惜高额的择校费也要将孩子送入优质学校，以期取得优异的成绩，获取升入重点高中的“入场券”。

以上我们可以认识到，义务教育阶段的择校其实就是对享有优质教育资源机会的竞争。在林林总总的择校现象中，存在“迷信重点型”、“社会流动型”、“高考移民型”、“个性需求型”等不同表现形式。而家长为子女择校的途径不外乎三种：“以权择校”、“以钱择校”和“以分择校”。“以权择校”指某些领导干部利用手中权力，为子女或相关关系人择校。这一行为凭借特权来达到个人目的，是一种公共权力的私化，在现实中也最为人所诟病。“以钱择校”即用金钱财力开路来实现择校。向学校缴纳择校费是一种较为普遍的方式，而高昂的择校费越来越成为一项非常重要的家庭经济负担。部分家长则选择了购买学区房或找关系落户口而实现择校的途径。就近入学与户口挂钩，因此不少家长就找亲友、搭关系将孩子的户口落在名校学区内，而一些经济条件较好的家长则不惜斥资数百万购买学区房，先买房再迁户口，演绎现代版的“孟母三迁”。“以分择校”即以成绩、分数来实现择校。家长为孩子选择“好”学校，“好”学校也要挑选“好学苗”。在国家明令取消初中入学考试的情况下，各种竞赛成绩、特长等级证书、课外辅导班成绩就成为学校所看重的条件。为掩人耳目，以“测试”等名义出现的选拔性考试也不同程度地存在着。为挤进好学校，家长不得不带着孩子到处赶场，上“奥数”、英语、计算机、钢琴、舞蹈等各类辅导培训班，学校及社会上各种培训机构合力催生出一个巨大的培训市场。以上三种途径，并非泾渭分明，往往相互交织。除少数例外，很多情况下可能即使缴费也要找关系，还要看孩子的成绩，即使孩子成绩特别突出可以免交择校费，数年来参加各种培训的费用投入也是相当惊人的，更不用说家长和孩子在时间和精力上的付出了。

择校现象的产生有着多方面的因素。首先，是优质和特色教育需求膨胀的影响。随着经济发展方式的转变，社会对新型劳动者也提出了更高的要求，就业竞争日趋激烈。家长为子女寻求优质特色教育，即超出普通常态的教育，以便占领就业的制高点，逐渐成为一种社会时尚，在此背景下的择校实际上就是择业的前奏。此外，计划生育政策造就了特有的独生子女现象，家长对子女的期望值也更高，无论传统与现代的教育价值观均强化着家长“择优”的观念。同时，在市场经济条件下，社会收入差距明显拉大，越来越多的家庭初步具备一定的教育消费能力，而教育在筛选社会分层及职业分工的作用增强，这一点首先被文化素质较高的城市人所认识，他们是教育的受益者，也因此更加关心子女的教育，是“择校”的主要动力。

其次，则是优质和特色教育供给的有限。由于受历史和现实的多重影响，福建省内各学校的发展水平有比较大的差距，短期内难以缩小，更不可能完全消除。即使近年来政府拨款体制照顾了平衡，但在现行以校为单位各自为战的经济创收体制下，重点学校和普通学校及薄弱学校实际上站在不同的起跑线上，在办学条件、教育教学、内部管理及社会声望等方面产生极大差异，进而形成师资、生源、财源、教师待遇、社会影响等方面的较大差异。不同学校之间教师地位和待遇的差距不断拉大，这些反过来进一步扩大了学校之间的差异。学校发展的不平衡性客观上导致了择校现象的发生。

家长择校的直接动因是教育资源的不均衡、校际差距巨大的存在。这一现实背后的根本原因是制度原因，最主要的就是变相的重点学校制度和择校收费制度，这方面政府有不可推卸的责任。从学校方面来讲，如果说最初那些招收“择校生”收取择校费的学校还有弥补经费不足、改善办学条件的需要的话，这种行为越到后来越成为学校及其利益集团进一步谋取利益的手段。可以说，既得利益体的自我扩张驱动助长了择校现象的失控。

二、从禁择到均衡——政府治理择校的政策走向

随着择校现象的逐渐显现扩大，社会舆论对其关注的程度也日益增加，福建省政府和教育厅随之出台了一系列政策对择校问题进行规范治理。随着形势的发展，人们对择校的认识也在不断深入，从而影响到政府治理择校政策的发展走向。概括来说，福建省在政策的总体思路上，经历了一个从禁止择校至“堵”、“疏”结合再到以均衡发展破解择校问题的转变过程。

（一）严禁择校——不允许招收“高价生”

2007年，福建省教育厅、福建省政府纠风办、福建省监察厅、福建省物价局、福建省财政厅、福建省审计厅、福建省新闻出版局联合下发《关于开展创建教育收费规范县（市、区）活动的实施意见》，要求严格执行公办高中择校生“三限”政策，严格执行义务教育阶段招收“借读生”的规定；杜绝以各种名义、各种形式收取与招生入学挂钩的“捐资费”、“赞助费”等。2008年，福建省教育厅下发的《关于印发福建省教育系统2008—2009年治理教育乱收费工作方案的通知》中要求，学校（单位）财务部门对各级各类学校符合规定的收费项目和标准，要分类梳理，汇编成册，印制收费手册，公示收费政策依据、项目和标准，依法依规收费；制订收费程序，绘制工作流程，明确收费单位、收费人的责任义务，规范收费行为；制作收费清单，依法使用和保存收费票据，实时稽核收费行为。此外，在《关于进一步规范义务教育阶段借读生接收工作的通知》中规定：根据财政部、国家发展改革委《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》，自2009年1月1日起，全省取消义务教育阶段借读费收费项目，学校应依法保障具有本服务区户籍且实际居住在本服务区的适龄儿童、少年免试就近入学。义务教育阶段的学生因故在暂住的非户籍所在县（市、区）申请就学，符合条件者，可允许借读。学校要对借读生家长递交的借读申请材料进行汇总、审核，并上报主管的教育行政部门审核、备案。

此后，对于择校高收费问题，政府治理的政策措施逐步向综合治理过渡。一方面强调义务教育阶段初中和小学必须坚持就近、免试入学的原则，不准招收“择校生”，从严掌控非义务教育阶段的高中招生“择校生”，限制人数、钱数、分数的“三限”政策已具雏形；另一方面开始强调要标本兼治，各级地方政府要加大对实施义务教育公办学校的经费投入，加快学校布局调整，高度重视对薄弱学校的建设，缩小校际间差距，包括师资水平和必要的办学条件，使就近入学原则在实践中能得到广大家长的拥护。

（二）以均衡化解择校——推进义务教育均衡发展

福建省委、省政府为贯彻落实《义务教育法》关于“促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件”及《国家中长期教育改革和发展规划纲要》关于至“2012年义务教育区域内初步均衡、2020年区域内基本均衡的新目标”，福建省委、省政府高度重视，积极制订福建省推进县域义务教育均衡发展规划，加大对义务教育均衡发展的经费投入，努力实现全省92个县（市、区，含开发区）到2012年底实现县域义务教育初步均衡发展，其中10个县（市、区）实现县域义务教育基本均衡发展；到2015年底69个县（市、区）实现县域义务教育基本均衡发展；到2017年底全省92个县（市、区）实现县域义务教育基本均衡发展，并通过省级人民政府认定的目标。为实现福建省义务教育均衡发展的新目标，福建先行先试，自2009年以来，在福州市台江区等全省11个县（市、区）开展“教师人事关系收归县管，实施教师校际交流”试点工作。2010年根据《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》，福建省有6个项目列入国家专项改革试点，“实施县域内义务教育学校教师校际交流制度”是6个专项改革试点之一。福建省委常委、副省长、教育工委书记陈桦多次强调，要求教育行政部门要认真组织做好“台江区等11个县（市、区）实施县域内义务教育学校教师校际交流”这一国家教育体制改革试点项目工作。

目前，从调研的情况来看，福建省实施县域内义务教育学校教师校际交流的试点工作已取得初步的成效。例如，福州市台江区在实施教师校际交流工作中，实行学区管理的运行模式，将全区中小学划分为5个学区，实行“小片区”交流管理模式，其中小学4个学区，中学1个学区，变“学校人”为“区域人”。学区以中心校为龙头捆绑周边的一般校，充分发挥学区的辐射作用。每个学区由一个中心校校长为学区召集人，负责组织本学区校际间帮扶活动，统筹安排学区内各校的教师校际交流工作。并坚持教师校际交流与提升教师队伍的整体素质相结合，积极引导骨干教师、优秀教师参与交流。这样，不但为区内薄弱学校带去了教育的新理念、教学的新方法，而且带动了薄弱学校教师业务水平的整体提升。不但形成了全区优质校与薄弱校竞相发展的良好局面，而且通过校际交流，推动了优质校教师融入新的教学环境，激发了教师的工作热情和业务潜力，有效地消除了教师职业倦怠的现象。再比如，光泽县在教师校际交流中规定新招聘到农村中小学的教师从第二年起必须到城区学校连续跟班学习两年；招聘到城区小学的新教师10年内必须有6年在农村学校支教；音体美等技能学科的教师6年内必须分别在三所农村学校支教。这些措施不但锻炼了新教师，而且也有效促进了义务教育资源的进一步均衡。

三、福建省破解择校难题的一些地方经验

义务教育阶段城市择校问题是否已成无可化解的难题？并非如此，福建省各地市积极探索，大胆实践，在解决择校问题方面出现了一些典型经验。

（一）集团化办学模式

福安市实验小学原是一所百年老校，学校先后荣获全国艺术教育先进单位、全国艺术教育特色单位、全国写字先进实验小学、全国课改实验先进学校、全国课堂教学艺术“魅力学校”、福建省先进教工之家等荣誉称号。但是学校发展至今，却陷入一个“瓶颈”：校园面积窄小，学校硬件严重不足。面积不足4亩的校园，却容纳了2300名学生，年年在超负荷的运行。如何打破“瓶颈”，让小校园有大视野，小学校办大教育，在“扩量”的同时又“提质”？如何发挥“名校效应”和教育品牌的辐射作用？同时，城区义务教育发展不均衡，“择校热”越演越烈，让孩子进一所好小学，是众多家长的“头等大事”。为破解福安市实验小学发展“瓶颈”和城区小学“择校热”难题，整合弱校、新校，整体提升办学质量，推动义务教育均衡发展，福安市实验小学教育集团应运而生。

福安实小教育集团以“名校+弱校”、“名校+新校”的“强+弱+新”模式运行，下设龙江校区、南湖校区、阳泉校区。三个校区根据实际情况，重新定位发展目标，通过扶强补弱，优势互补，渗透强化理念资源、调配优化人力资源、规范保障财力资源、弘扬挖掘文化资源，从而使三大校区在文化理念、教学教研交相融合，通过名校的优质管理资源的辐射影响，推动弱校改变和发展，促进新校崛起。

龙江校区（原实小）：教育根基深厚，教师对实小品牌的自认度强；南湖校区：教育理念滞后，管理缺乏创新，片区学生舍近求远到龙江；阳泉校区：将躲在城市角落的原韩城四小归并，迁址新建实验小学阳泉分校。集团创办实行“强+弱+新”校区定位模式，三校区各自确立不同的发展目标。“龙江校区”固本培元，重在提升造血功能，整体提升学校教育内涵，打造优质教育品牌，创建文化名校；“南湖校区”珍惜成立集团的机缘，校园文化建设努力追赶，创建精品书香校园；“阳泉校区”精心酝酿，潜心学习，在崭新的校园创建“花园式”生态学校。三校区推行原实小治校特色理论。各年段管理实行“柱子理论”、“动车理论”，全面实行“年段小学校管理”的有效模式。各校区实行年段长负责制，强调加强学校管理内驱力，让每个个体组织有自我动力的“动车组理论”，有效激发和增强了学校管理内动力；每个年级段自主开展工作，独当一面，促使教师无鞭自奋蹄，打造学校管理无为而治境界的“柱子理论”。理论指导促进“年段小学校”管理逐步走向规范化、人文化，唤醒广大教师建小家为大家的主人翁意识。为更好促进教师教育教研交流，积极为教师搭建走向成功的平台，通过“赛、展、训”平台历练骨干队伍，不断推出名师，让成熟的“饺子”不断浮出水面，这是“煮饺子”育名师理论；提倡因才施用、因材施教，让每一位师生自主成长，这是“动物学校理论”；关注团队力量让管理形成合力，这是“木桶理论”；还有营造团队向心力的“磁场理论”等等。原实验小学的管理资源在弱校和新校管理实践中得以借鉴落实，很快在南湖校区和阳泉校区见到成效。

集团在人力资源调配方面，校区教师轮岗实行“按需配置”政策，根据三校区“强+弱+新”模式互派教师。南湖校区是薄弱学校，缺乏强有力的中坚管理力量，龙江校区向南湖校区派出管理力量，并借此输出管理理念，从管理层面帮扶南湖校区，从而使南湖校区很好定位了发展目标；阳泉校区刚刚创办，一至六年级规模呈金字塔形，一年级12个班，学生数最多。为此，向新建的阳泉校区派出一批教学骨干，加强阳泉校区低段师资配置，辐射整个校区。这些派出的骨干力量产生“鲶鱼效应”，有效提升了南湖校区教师群体的观念，让薄弱校区的教师感受到职业压力，促其自主加压，主动发展，激励他们追求更高的成长目标。

每学期集团至少集中三大校区全体教师召开会议一次，并在校区组织活动的基础上开展集团大型教育教学活动、校区教研互动、校区之间联合开展师生活动等。以龙江校区为首带动了其他校区的共同提升，同时又提供了校区之间竞争的平台，有效激发了各校区的内动力，促进其自身发展。教师们在教学教研中优弱互动，互相学习，共同进步，促进师资水平的整体提高。“昔日过浓过稠的血液，经过新鲜血液的适时适度补充，反而更加有利于健康，焕发活力。”不同的发展平台，充分激发教师自身的潜能，教师个体自我认同感也在不断的提升。

集团的创办化解了城区招生择校矛盾，集团三大校区2011年秋季一年级共招收新生1127人，23个班级，招收进城务工人员随迁子女310人，大大缓解了福安市城区学校的办学压力和每年招生因家长择校而引发的矛盾。

（二）一校两区，委托管理模式

宁德市华侨小学前身为东湖塘华侨农场小学，2005年8月更名为宁德市华侨小学，当时教职工仅十余位，学生百余人，是一所典型的薄弱学校。虽经多年的努力，华侨小学办学水平有所提高，但由于底子薄，教师队伍整体素质偏低，除了一位书记兼副校长和一位工会主席，十多位教师中多人是原华侨农场职工转任教师，教师素质较低。而地处旧城区的宁德师院附小则因开发区内大量人口户籍不迁入，仍留在旧城区，家长千方百计将子女挤入旧城区学校就读，造成旧城区学校生满为患。使得宁德师院附小存在着严重的就学压力和办学困难。

2012年，在宁德市委、市政府、市教育局领导的高度重视下，确定了宁德师范学院附属小学实施“一校两区”发展策略，全面代管华侨小学。即宁师附小和华侨小学在原有联合办学模式的基础上，进一步整合资源、深度合作，设置“一所总校，两个校区”，即原宁德师范学院附属小学增挂“宁德师范学院附属小学署前校区”校牌，华侨小学增挂“宁德师范学院附属小学东侨校区”校牌，宁德师范学院附属小学对华侨小学的扶持由原来品牌辐射改变为品牌“嫁接”，由原来的代管改变为全面托管。要求两个校区实行“八个统一”进行办学，即“师资统一调配、资源统一共享、课程统一设置、教学统一管理、教研统一开展、质量统一监控、考试统一评价、招生统一组织”，并将“总校”设在“东侨校区”，以全方位规范东侨校区办学行为和快步提升综合办学实力。

华侨小学原是一所薄弱学校。“一校两区”的实施和“八个统一”的落实，加强了两校区间教师的教研与培训工作，发挥了“附小”骨干教师的示范引领作用，有力地促进了东侨校区的管理水平和教育质量的提升。对与华侨小学而言，学校还是原来的学校，空间距离还是原来的距离，但家长、社会群众对华侨小学的心理距离却拉近了，因为它是宁师附小的一个校区。宁师附小的品牌嫁接，突破了华侨小学发展的瓶颈问题，知名度、认可度迅速提升。2012年，一年级招收新生570多人，除了开发区内户籍的适龄儿童，大量新区购房户口不迁入的适龄儿童挤入东侨校区；还有较多的学生插班回流华侨小学，二到六年级插班生达到150多人；本学期东侨校区的学生总量比上学年净增了600多人，加上署前校区移往东侨校区的学生，学生总数达到1562人。东侨校区（华侨小学）的发展，有效缓解了中心城区适龄儿童就学压力，促进了城区义务教育均衡发展。同时，由于东侨校区的迅速发展，署前校区有效“减压”。2012学年署前校区一年级新招生控制在360人，家长自愿选择转到东侨校区就读的学生有60多人。署前校区在校学生数不但没有增加，反而比上一学年减少200人，在一定程度上缓解了署前校区“人满为患”的问题。

（三）同城同编模式

教育不均衡表现在多方面，但主要体现在城乡差别上。厦门市教育局有关负责人认为，城乡义务教育均衡要攻克的难点，首先是教师的工资和学校编制问题。

近年来，厦门开始着手解决这一“老大难”问题。全市6个区中小学、中职学校和幼儿园教师全部兑现绩效工资，这意味着厦门率先在福建省实现全市范围内的同城同薪——不论是城市名校教师，还是海岛、山区等农村地区教师，工资待遇的标准和发放时间都是一样的。^[4]2010年9月，厦门实现了“同城同编”——全市中小学、中职学校和幼儿园教师编制按照城乡一致的标准进行核算，同时对办学规模小的学校和教学点予以倾斜。

预算内生均公用经费是保证学校正常运转的必须经费，长期以来，同是公办校，预算内生均公用经费却是城市高、农村低，最大差距是每名学生每年相差近400元。厦门市教育局有关负责人表示，计划用两年时间实现全市城乡统一的义务教育公用经费定额标准。

为从“质”上促进教育质量的均衡，厦门市还通过行政手段让优质校和普通校“联姻”——一些名校通过联合办学或是办分校等方法，将总校和分校捆绑起来统一考核，把自己的办学经验输送给普通校。同时，从2011年起，厦门试行“小片区”管理模式，即以片区内的优质校为龙头捆绑周边一般校，实行“师资互派、资源共享、统一教学、捆绑考核”的管理模式，为的是促进片区均衡发展。而在中考招生中，厦门从2011年开始尝试将优质普通高中招生名额分配到区域内的各个初中校，各初中校都将获得同样比例的升入“名校”的名额，以便从源头上遏制学生家长“择校”的冲动。

（四）校际交流模式

自2009年以来，福建省在全省11个县（市、区）开展“教师人事关系收归县管，实施教师校际交流”试点工作。教师校际交流的具体做法是：完善义务教育学校教师“以县为主”管理体制，将县域内教师人事关系收归县管。统一县域内义务教育学校教师工资待遇制度，确保县域内农村教师工资待遇不低于城镇教师；教师编制标准统一制定，县镇、农村义务教育学校教职工编制标准提高到城市学校水平；统一县域内义务教育学校教师中、高级岗位结构比例，通过教师校际交流、自然减员等方式，逐步达到规定的结构比例；统一推行中小学新任教师公开招聘制度，实行“国标、省考、县聘、校用”的教师职业准入和管理制度；统一实行县域内义务教育学校教师考核的程序和办法，指导学校规范开展教师考核工作；统一由县级教育行政部门统筹协调退休教师的管理和服务，学校负责退休教师的具体管理和服务工作。如莆田市荔城区成立了中山中学片区、砺青中学片区、麟峰小学片区、梅峰小学片区，在片区内实行“师资共享、统一教学、捆绑考核”的交流模式，整合学校资源，打破以校为单位界限，片区内教师可以统一调配，教师评价标准统一制定，教育教学统一管理，课程统一安排，教研统一要求，质量监测评价统一进行。

实施教师校际交流的范围和对象是：教师校际交流原则上在县（市、区）义务教育阶段的公办学校进行，以县域内优质学校为龙头，分别联系周边的农村学校、薄弱学校，先易后难，分步实施，实行分片区交流。教师在同一所学校工作满6年原则上都要参与校际交流，每年交流人数原则上为应交流人数的10%左右；在同一所学校工作不满6年的教师和任职不满一届的校长，以及距法定退休年龄不足5年的教师，原则上不参与交流。在试点交流阶段，主要是引导优秀校长、骨干教师向农村学校、薄弱学校流动，超编学校教师向缺编学校流动为主。

实施教师校际交流的形式是：在教师校际交流中，实行多层次的交流形式。主要有：（1）指导性交流。由县级教育行政部门制订方案，将应交流教师的指标落实到学校，实施城镇学校与农村学校、优质学校与薄弱学校之间的指导性交流；（2）岗位竞聘交流。由县级教育行政部门确定部分中、高级教师岗位，统一组织县域内符合条件的教师参加的岗位竞聘交流；（3）校际协作交流。经县级教育行政部门批准，由建立对口帮扶关系的城镇学校和农村学校、优质学校和薄弱学校之间进行的校际协作交流；（4）个人申请交流。经学校和县级教育行政部门批准，符合校际交流条件的在职教师可以个人申请进行校际交流。

目前，从调研的情况来看，福建省实施县域内义务教育学校教师校际交流的试点工作已取得初步的成效。一是有效地促进了教师业务水平的提高。如，泉州市鲤城区在教师校际交流中实行“青年教师跟班交流、骨干教师协作交流、管理骨干挂职交流”等形式，既促进了新任青年教师专业的成长，又促进了教师之间相互学习、共同提高的目标。二是有效地促进了教育资源的进一步均衡，在一定程度上有效控制了“择校热”的现状。如，福州市台江区通过近两年的教师校际交流，积极引导教师合理流动，将骨干教师补充到薄弱学校，为薄弱学校学生提供了优质的教育资源。这样不但促进了区域内教育资源的进一步均衡和公平；而且在很大程度上使“择校热”逐渐降温，初步实现了城市和进城务工子女共享优质教育资源。台江区中选小学作为农民工子女指定就读学校，通过教师校际交流，学生的成绩得到大幅度提高，绩效考核名列学区前茅。三是有效地促进义务教育教学质量的进一步提高。如，厦门市海沧区利用特区优势，教师校际交流工作起步早，取得较好的效果，主要概括为“五促进、三突破”，以岗位竞聘促进教师管理制度化，以校际协作促进城乡教师共同成长，以片区管理、帮扶带教促进公、民办教育协调发展，以强化培训促进教师专业持续提升，以价值引领促进教师职业与教育事业内在整合；突破岗位界限，突破公、民办界限，突破中小学、幼儿园学段界限。这些举措有力地提高了教育教学的质量。

四、关于“择校”的理性思考

国际上对义务教育的一般定义是，根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的、普及的、强迫的、免费的学校教育。据联合国教科文组织统计，目前全世界有170多个国家通过立法实施义务教育制度。由于各国情况不同，义务教育法律条文不尽相同，但共同之处是：明确规定义务教育的对象、目的、内容和年限，规定政府在学校设立和管理方面的责任、学校与宗教分离、家长对子女接受义务教育的责任、经费来源和分配、实行免费及其他补贴措施等。一个国家要进行义务教育立法，就必须在教育的强制性、免费性、普惠性三个方面达成基本共识。如果政府提供的义务教育差别很大，致使一部分公立学校配置办学条件和师资水平很高甚至超标准，另外一部分公立学校却连基本条件也不能达标，就无法体现普惠性的基本要求，也就背离了义务教育立法原则。所以，义务教育均衡发展是有别于其他教育的带有根本性的特征，构成了义务教育制度的一个基本属性。

国家有权利也有义务为每一个适龄儿童提供免费的义务教育。但是家长在保证适龄儿童接受义务教育的前提下，既有接受国家给予的就近入学的权利，也有选择其他学区的学校接受教育的权利。也就是说，就近入学只是权利，并非义务，学生和家长也有扩大教育选择的权利。所以，无论是在实践还是理论上，用禁止择校来强迫学生接受不同质量的教育都是有违教育公平原则的。

择校是在人本思想指导下促进个体发展的必然要求。由于天赋、生长环境、兴趣爱好等个体差异的不同产生的择校需求应该得到满足，这种正视个体特点差异的公平才是真正的教育公平。教育公平主张人人都受到教育，人人都受适合的教育。

校际间差异的存在将是绝对的。只要有差异，就会有选择。在当前社会阶层分化存在的情况下，不同阶层群体之间在收入、需求和消费方面所存在的异质性是永远无法消除的，因此，择校现象也将永远存在。近期一项调查显示，多数福州市学生家长、学校领导、教师对择校是持赞同态度的，只有少数家长明确表示不支持择校，占所有调查家长的8.5%。我们应当思考：公众究竟是反对择校，还是反对目前失控、无序以及越来越远离教育本义的择校？

义务教育均衡发展本身不是目的，而是一种发展策略，它的目的是使义务教育更好地发展，这就要求我们不能为了均衡而均衡；相对于差异化发展而言，它强调共同发展，本质是追求教育公平与社会公正，这就要求我们不能为了少数而放弃大多数，而要关注整体的共同进步。

从政府来讲，首先要坚持公平公正的价值取向。要积极实现发展方式的转变，以统筹、协调和可持续发展的理念指导基础教育的规划布局及其政策的制订与实施，尤其要采取积极补偿政策改善落后地区、薄弱学校的教育条件，提升弱势群体的受教育水平。其次要克服为促进均衡而片面强调统筹与集权的倾向。要更好地运用法律和财政等间接手段，发挥地方政府与学校的积极性，适当地引入市场机制和社会力量。把各校的差异作为提升质量、形成特色的机会，从而为每一个学生提供适合的教育。^[5]

从学校来讲，均衡不是把学校办成千篇一律、千人一面，学校要有自己的特色和风格。应当从培养人的角度出发，解决好学校为学生提供可选择的教育，坚持以独特的文化引领学校发展，以独特的文化感染学生，让他们成为有独立个性的人才。同时，社会和家庭要为解决择校问题共同努力。家长要对立正确的人才观、教育观，让子女成长更成人，对子女的学业等情况有一个清醒的认识，为孩子做出适合其发展的适当选择。不恰当地为其选择竞争性很强的学校，对孩子的发展未必是好事，有时甚至会适得其反。社会需要各种各样的人才，未来教育是终身教育，必将给人的发展以多个选择、多次机会，并非择校定终身。

任何一个区域其教育发展都要受制于一个地区的自然、政治、经济、文化，以及社会方方面面因素的影响。就此层面而言，各区域义务教育均衡发展都是基于区域特定的经济水平、人口特征、文化形态等个性因素而形成其特色发展路径、特色政策、特色保障模式等具体内容。即使在区域义务教育发展水平大致相当的背景下，其均衡发展的发展模式和策略都可各具特色。治理择校，我们的目标不是消除择校，而是着力提高义务教育质量，提供可选择的优质特色教育，使人人各得其所，各择其校。这才是让人民满意的教育。

【注释】

[1]郑芳，福建省教育科学研究所助理研究员。

[2]陈天红：“对‘禁止择校’政策的现实性分析”，《教学与管理》，2005年第3期。

[3]叶庆娜：“农村小学阶段的择校问题研究”，《青年探索》，2007年第6期。

[4]“让城乡教师同薪同岗同服务”，《福建日报》，2011年6月24日。

[5]张力：“均衡发展是义务教育制度的本质要求”，《中国农村教育》，2010年第2期。