国家队高等教育的控制属于国家权利的行使，控制系统

第三节　控制系统

国家对高等教育的控制属于国家权力的行使。现代国家权力的合法性逻辑在于，国家必须能够为其公民提供具有普遍意义的公共产品，高等教育即是公共产品之一。同时，国家运用公共资源对高等教育进行了投入，其有义务保证资源的有效，保证公共利益的实现。国家权力的形式决定了高等教育控制的系统结构，而国家权力的形式与国家的政治形态密切相关。何谓政治形态，“政治形态，就是政治权力、政治结构、政治过程和政治意识的有机统一，其中政治权力是决定因素”^［17］。不同的时代、不同的社会、不同的国家，政治形态多样纷呈。“在所有形式的权力中，政治权力是最多样化的”^［18］。政治形态作为一种发展着的形式，它的演化和变异构成了国家政治生活的现实图景，决定了国家权力的形式，也影响着国家高等教育控制系统的结构与功能。

国家权力形式即政体，是国家政权机构的组织和结构形式，是国体——国家的阶级性在政权组织上的体现。从功能结构上看，现代国家政体有两种典型形式:三权分立，议行合一。我国实行的是社会主义的议行合一制度，在这种制度下，国家最高权力机关是全国人民代表大会，在全国人民代表大会，设立有教育科学文化卫生委员会，专门负责审议有关这些方面的各类议案、法规。中国人民政治协商会议作为一种人民参政的民主形式存在，在教育或者高等教育的国家控制上，也发挥着积极的功能。在政协全国委员会设有教科文卫体委员会，专司有关方面的建议。特别值得指出的是，政协委员中以爱国知识分子居多，对国家教育立法和决策有重要的影响。政府最高行政机关是国务院，教育部是国务院专司教育行政管理的部门。

李景鹏提出了中国政治权力结构的“双轨制”的概念:“一个是传统的共产党的一元化领导的权力运行轨道，一个是人民代表大会制的权力运行轨道。”^［19］“由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中国政治权力的源泉实际上是在共产党，党处于国家权力体系的最高层次，掌握最高领导权、决策权。这样，中国政治体制内实际的权力体系的结构是:在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管理人民群众;立法机关遵从党的意志，一方面联系人民，第二方面制定法律，第三方面监督政府;司法机关遵从党的意志，一方面监督人民，另一方面监督政府。”^［20］

从国家权力的纵向结构来看，中央集权和地方分权是两种极端的形式。在中央集权的结构中，地方组织以非自治形式存在，服从中央权威，在保证国家统一领导的前提下，行使对本行政区域的管理权。在地方分权结构中，地方组织以自治的形式存在，国家在维持自身领土完整的情况下，只保留外交、军事以及部分法律、政治制度和经济制度上的权力，其余协调管理权力属于地方。在现实中，真正高度中央集权或者高度地方分权的国家并不多，更多的是介于两者之间程度各异的形式。美国是高度地方分权的典型，所以，美国各州的高等教育系统、管理体制和方式都具有多样性。法国则是中央集权的典型，其大学区制使中央保持对高等教育具有强有力的控制力。“中央集权国家和联邦制国家的区分是重要的。因为前者是单一制度的垄断，而后者通常鼓励更多的竞争。”^［21］

当然，无论中央集权还是地方分权形式，都会遇到现实的困难。“自从教育被纳入国家管理的范围之后，西方国家就始终存在着集中控制与地方主义之争。……近几十年来，科学技术和社会政治的发展把集权和分权两个相对矛盾的因素带到教育管理领域的争论中来。一方面，为了推动教育的普及发展，促进受教育机会的均等和建立教育质量的统一标准，许多人主张国家更有力地干预教育，加强权力集中;另一方面，为了保障纳税人的利益，以及更好地适应地方发展的需要，许多人又主张给予地方乃至学校和教师以更大的权力，实行权力下放。……目前的发展趋势是，教育权力分配方式不同的国家，都在取对方之长，补自己之短。”^［22］

在计划经济时代，我国国家权力形式具有高度中央集权的典型特征;改革开放以后，中央和地方围绕权力分配的博弈一直没有停止，高度中央集权的社会条件不复存在，地方权力得到扩张。以教育立法为例，在不违反国家宪法和法律的前提下，通过地方性法规来对教育行为进行规范，已经是普遍现象，这在改革开放前是难以想象的。在教育管理体制改革中，地方政府的行政管理权力加大，尤其高等教育，过去完全集中在中央的控制之中，现在地方已经有了统筹权。但是总体而言，我国国家的权力形式还是中央集权占主导，高等教育的国家控制权主要还在中央。