国家对高等教育的控制的基本任务

第五节　控制的任务

国家对于高等教育的控制着眼于国家的根本利益，有两项最基本的任务:维护宪政权威和维护教育主权。

1.维护宪政权威

“什么是宪政?宪政就是民主政治。因为所谓宪政，就是拿宪法规定国家体制、政权组织，以及政府和人民相互之间的权利、义务关系，而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态。”^［23］通俗地说，宪政就是使宪法规定的权利和义务成为现实。宪法是一个国家的基本法，保证宪法得到有效的实行，是国家维护宪政的要旨所在，是国家巩固其权力基础的必然要求。

不同国家政治制度不同，崇尚的社会价值不同，宪法所规定的权利也不相同。“教育权侧面不同权利的冲突，最为常见的表现之一是作为狭义的受教育权与教育自由权(大学自治)之间的冲突。这是因为，当代各国宪法既保障公民的受教育权，同时，作为自由权的大学自治还是一个得到高度认可的宪法价值，这一法益冲突通常存在于高等教育阶段。义务教育是国家的强制性教育，在义务教育阶段，并不存在过多的学校自治问题。作为强制性的义务教育，学校只负责推行和实施国家的教育计划。高等教育则不同，它不属于强制性义务教育，从保证大学教育质量的角度而言，欲保障公民受教育权的实现，必须赋予学校等教育机构一定的权利，因而大学自治就既是高等教育的固有属性与权利之一，也成为学术自由与思想自由的重要保证。这也是为什么各国宪法在规定国家负责教育的同时，还规定大学自治权利的原因。”^［24］

从高等教育公共管理的国家控制来说，维护宪政最基本的内容就是:保障公民受高等教育的基本权利及保障学校的自治权，敦促政府和社会积极、正当作为。下位立法、监督执法和司法裁量是维护宪政的具体手段。所谓下位立法，即制定具体专门的法律来进行规范。宪法规定的受教育权只是一个原则性的规定，这一权利的具体实现需要立法机关设定标准、实施的方法、违法的救济。比如，我国在宪法之下，还要有《教育法》和《高等教育法》的立法。所谓监督执法，就是国家权力机构对政府行政执法进行检查监督。比如，我国人大教育科学文化卫生委员会开展专项执法检查，就当属此类。所谓司法裁量，就是教育诉讼案件中，通过法律适用的解释，以贯彻宪法的精神原则。2002年山东齐玉苓告陈晓琪等侵害其姓名权和受教育权案，最高法院给二审法院《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》(法释［2001］25号)，肯定被告侵犯了齐玉苓依据宪法所享有的公民受教育的基本权利，突破了我国不得直接引用宪法条文作为民刑裁判的判决依据的司法惯例，是一个历史的进步。

2.维护教育主权

维护教育主权是国家控制的一项基本任务。“教育主权是指一国固有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力，是一国处理教育方面国际事务的最高原则。”^［25］

在世界高等教育发展史上，反抗殖民主义文化的控制与渗透，曾经是殖民地和半殖民地国家维护国家教育主权的一场斗争。阿特巴赫指出:“各殖民势力采取的教育政策，一般都反映了宗主国有关教育的世界性观点……所开办的高等教育，一般也是为了培养能运作殖民地官僚机构的来自该国国内的忠诚的公务员。这种高等教育并不是为了发展科学研究或是促进现代化。殖民教育的传统至今根深蒂固，具体体现在许多大学仍偏重于人文学科，在教育和知识论说中仍使用欧洲语言，以及在教育系统的组织上仍采用世界性模式。”尽管殖民地和半殖民地国家大都已经独立，但“第三世界大学在全球范围内几无例外地都是边缘大学。它们依靠工业化国家，特别是美国、法国、英国和德国的大学为它们提供发展模式。”“除了由不平等的国际体系带来的不可避免的结果外，工业化国家和第三世界国家的政策都强化、有时甚至还加剧了这种不平等。国外援助项目、文化交流活动及类似的政策常常促成了依附关系的继续存在。而使用西方‘专家’，也往往使学术研究、课程及高等教育其他方面的西方模式得到了强化。……虽然教育援助只是广泛的政治斗争中的一个很小的部分，但毋庸置疑，它的确与这些斗争有关。”^［26］很显然，第三世界高等教育的国家主权被侵蚀。

在当今时代，全球化的浪潮正在席卷世界，教育领域也不例外。鲁洁指出，全球化“是一种有意识推行既定利益、既定价值的结果”，“全球化并非是为全人类带来福音的普照之光，它不是必然趋善的、能够自行成为人类的共同好事。对于某一民族、某一地区的人来说，它可能是经济利益的被剥夺、民族独特文化之被解构”^［27］。邬志辉指出，教育全球化使得国家对教育的弱控化，“在全球化的术语表中，‘经济’这一概念所传达的主要含义是‘非政治领域’。凡是属于政治领域的东西，人们总是希望由国家来处理，凡是与经济生活有关的东西，国家就要把权力交给市场。当教育与政治分离而与经济拥抱的时候，这就意味着国家控制教育的松动，意味着国家对教育管理开始降低、无能为力”。在教育已经成为服务贸易对象的情况下，教育主权维护问题更加严峻。WTO要求国际规则，“对广大的发展中国家来说，这些规则在很大程度上是先定的、被建构的，是高度‘中心化’的，落后国家要么被拉进来受挤压，要么被排斥在外受打压”^［28］。在这种情况下，国际规则可能会渐渐凌驾于国内某些法律、法规之上，甚至要求国家放弃某些对教育自主决策和行政干预的权力，这也必然导致国家对教育的控制能力的下降。教育主权的旁落自然会威胁到国家的政治基础，更深刻的是，会影响到一个国家的社会文明的走向。曾有美国国会的议员明白地表示，就是要通过WTO，来动摇中国的意识形态、改变中国的政治。

从高等教育国家控制的角度而言，维护国家主权，首先应当采取法律行动，设立政治边界，保证国家在处理高等教育公共事务上的独立自主，保障民族文化传统的延续性，保障政治价值追求的独立性;其次，应当通过制度设计，设立控制屏障，以保证国家对高等教育事业的领导权、行政管理权，保证本国高等教育事业的主体性地位，保证公民的教育权利不受侵害;再次，应当通过公共政策的制定，建立国家高等教育标准，以规范办学行为，建立合理的人才机制，防止人力资源、知识资源的外流，进行正确的价值引导，以提高民众的文化自觉性，抵制不良文化的“入侵”。另外，还必须采取安全措施，防止在国际学术交流中的机密泄漏。总之，要运用各种政治手段，维护教育主权，保护国家和社会公共利益。