高等教育公共管理中权力的行使

时间：2024-10-25 理论教育版权反馈

【摘要】：在我国，与一般公共管理明显不同的是，在高等教育公共管理上，中国共产党的公共权力系统表现出“双线性”的特征。［11］由于历史的多种原因，以党代政的现象在相当长的时期内非常普遍，在高等教育公共管理上也屡见不鲜。不管在中央还是在地方，一些重要的高等教育公共政策由党的领导人做出决定，时有耳闻。高等教育公共管理的主体已经多元化，管理的方式也多样化。

第三节　权力的行使

政党制度、政党的执政与参政方式，决定了政党公共权力的形态。两党制与多党制的执政党制度的公共权力形态具有竞争性、共治性，一党执政制度的公共权力形态更有系统性和连续性。在我国，根据宪法，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党作为执政党所持有的公共权力形态，既有系统性和连续性，又有共治性，富有特色。

在我国，与一般公共管理明显不同的是，在高等教育公共管理上，中国共产党的公共权力系统表现出“双线性”的特征。一方面，党通过和其他公共事业管理一样的途径，对高等教育公共行政施加影响，如在政府机关或公共组织中设立党的组织、推荐干部、指导政府决策等;另一方面，也通过党专门的机关对高等教育公共管理施加直接的影响。中共中央宣传部和地方党委宣传部对于高等学校的思想政治工作、对于哲学社会科学研究都负有规范的责任。省级地方党委一般设有高等学校工作委员会，专门协调高等学校的思想政治工作的管理。根据党组织属地化管理的体制，教育部直属高校的党委接受所在地党委的领导，在推荐这些学校领导班子主要负责人人选时，则是由省级地方党委与教育部党组协商，由中央组织部、宣传部考察，最后经一定程序任命。

在社会主义社会里，实行社会主义民主制度和法律制度，任何政党和个人在权利和义务上都是平等的，不得享有超越宪法和法律的特权。《中华人民共和国宪法》规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”中共“十五大”报告提出:“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”这是经过了几十年社会主义实践得出的深刻历史总结。在现实中，作为执政党如何正确行使公共权力，仍然有不少的问题须进一步探索。这正是中国共产党提出执政党建设、提高执政能力的要旨所在。

1.坚持党政分开

“党政关系，是当代中国政治形态中最重要，但又最难解决的问题。”^［11］由于历史的多种原因，以党代政的现象在相当长的时期内非常普遍，在高等教育公共管理上也屡见不鲜。即使今天，仍有相当程度的存在。不管在中央还是在地方，一些重要的高等教育公共政策由党的领导人做出决定，时有耳闻。要真正提高党的执政能力，就必须完善宪政法制，规范权力体系，更好地实行党政分开。

2.发扬党内民主

在社会主义市场经济条件下，公共管理必然面临公共选择。作为执政党，在政府和市场失灵时，能够做出有利于更多人的选择，才能算是代表人民的利益。而正确的选择需要党内民主。现实的情况是，“党的各级领导机关的权力往往在相当程度上来自于上级领导机关甚至主要领导者”，“委员、党委听命于书记，对书记负责，谁都不向选举者负责”，“很多问题的决定，往往是由全委会或党委会甚至工作会议做出，至少在实质上是如此”^［12］。这种状况下，难以保证党组织做出正确的有利于公众的选择。一些“大学城”成为变相的圈地，就是一个现实的例子［13］。

3.协调上下左右

高等教育是利益关系面极大的公共事业，个人与社会、社会与国家、政府与民众、中央与地方等，都存在利益关系甚至利益的冲突。高等教育公共管理的主体已经多元化，管理的方式也多样化。现实的公共管理要求抛弃传统管理的垄断和强制性质，强调执政党、政府、企业、团体和个人的共同作用，整合各种管理主体的力量，实现社会的共治，这是高等教育事业发展的必然要求。中国共产党作为执政党，在这方面所能起到的特殊作用，是任何主体也代替不了的。

4.处理好利益关系

中国共产党代表最广大人民的利益，党的整体利益和奋斗目标总体上与公共利益是一致的。但是，党的利益不等于就是公共利益。不可否认党有自身组织利益的存在，也不可否认党的各级组织有其自身的考虑。“党的自身组织利益就是谋求组织的长期执政。……党组织在谋求执政及在执政过程中，作为公共管理的主体，其领导方式、具体的操作方法上却有与公共利益追求异化的一面存在。”^［14］应当防止某些方面异化为自利行为，从而偏离了行为的公共性。

案例一　中国共产党普通高等学校基层组织工作条例

(中共中央1996年3月18日颁发)

第一章　总　则

第一条　为了加强和改善党对普通高等学校(以下简称高等学校)的领导，加强高等学校党的建设，办好有中国特色的社会主义大学，根据《中国共产党章程》和高等学校的实际情况，制定本条例。

第二条　高等学校的党组织必须以马列主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，全面贯彻执行党的基本路线和教育方针，坚持教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。

第三条　高等学校实行党委领导下的校长负责制。校党委统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国教育法》的规定，积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。

第二章　党组织的设置

第四条　高等学校设立党的基层委员会(以下简称党的委员会)。党的委员会由党员大会或党员代表大会选举产生，任期4年。党的委员会对党员大会或党员代表大会负责并报告工作。

第五条　规模较大、党员人数较多的学校，根据工作需要，经上级党组织批准，党的委员会可设立常务委员会。常务委员会由党的委员会全体会议选举产生，对党的委员会负责并报告工作。

设常务委员会的党的委员会每学期至少召开一次委员会全体会议，如遇重大问题可随时召开。

第六条　高等学校设立党的基层纪律检查委员会(以下简称党的纪律检查委员会)。党的纪律检查委员会由党员大会或党员代表大会选举产生。

第七条　党的委员会应本着精干、高效和有利于加强党的建设的原则，设立办公室、组织部、宣传部等工作机构，配备必要的工作人员，包括配备一定数量的组织人员。

第八条　党员50人以上的系级单位成立党的总支部。党员不足50人的系级单位，根据工作需要，经校党委批准，也可以成立党的总支部。党的总支部委员会由党员大会选举产生，任期3年。党的总支部应配备必要的专职党务工作人员。

党员100人以上的系级单位，根据工作需要，经校党委批准，可以成立党的委员会。系级单位党的委员会由党员大会选举产生，接受校党委的领导，任期4年。

第九条　党员7人以上的党支部设立支部委员会，支部委员会由党员大会选举产生;党员不足7人的党支部，不设支部委员会，由党员大会选举支部书记1人，必要时增选副书记1人。党的支部委员会和不设支部委员会的支部书记、副书记每届任期2年。

第十条　教师党支部一般按教研室或研究室设置;学生党支部按年级或系设置，党员人数较多的可按班设置;机关、后勤等部门的党支部一般按部门设置。正式党员不足3人的，可与业务相近的部门或单位联合成立党支部。

第三章　党组织的职责

第十一条　高等学校党的委员会的主要职责是:

1.学习、宣传和执行党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，依靠全校师生员工推进学校的改革和发展，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义事业的建设者和接班人。

2.按照从严治党的方针，加强学校党组织的思想、组织、作风建设，发挥党的总支部的政治核心作用、党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

3.讨论决定学校改革和发展，以及教学、科研、行政管理等工作中的重大问题。

4.领导学校的思想政治工作和德育工作。

5.按照干部管理权限，负责干部的选拔、教育、培养、考察和监督。

6.领导学校的工会、共青团、学生会等群众组织和教职工代表大会。

7.做好统一战线工作。对学校内民主党派的基层组织实行政治领导，支持他们按照各自的章程开展活动。

第十二条　高等学校党的纪律检查委员会的主要职责是:

1.维护党的章程和其他党内法规，对党员进行遵纪守法教育。

2.检查党组织和党员贯彻执行党的路线、方针、政策和决议的情况。

3.协助党委加强党风建设。

4.检查、处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的案件，按照有关规定决定或取消对这些案件中党员的处分。

5.受理党员的控告和申诉，保障党的章程规定的党员权利不受侵犯。

第十三条　系级单位党的总支部(直属党支部)委员会的主要职责是:

1.保证监督党和国家的方针、政策及学校各项决定在本单位的贯彻执行。

2.参与讨论和决定本单位教学、科研、行政管理工作中的重要事项。支持本单位行政负责人在其职责范围内独立负责地开展工作。

3.加强党组织的思想、组织、作风建设，具体指导党支部的工作。

4.领导本单位的思想政治工作。

5.做好本单位干部的教育和管理工作。

6.领导本单位工会、共青团、学生会等群众组织。

第十四条　党的支部委员会的主要职责是:

1.宣传、执行党的方针、政策和上级党组织的决议，团结师生员工，保证教学、科研等各项任务的完成。

2.加强对党员的教育、管理和监督，定期召开组织生活会，开展批评与自我批评;向党员布置做群众工作和其他工作的任务，并检查执行情况。

3.培养教育入党积极分子，做好发展党员工作。

4.经常听取党员和群众的意见和建议，了解、分析师生员工的思想情况，有针对性地做好思想政治工作。

第十五条　教研室党的支部委员会要支持教研室主任的工作，经常与教研室主任沟通情况，对教研室的工作提出意见和建议。教研室党支部书记参与讨论决定本教研室的重要问题。

第四章　党员的教育、管理和发展

第十六条　高等学校党组织应对党员进行马列主义、毛泽东思想教育，特别是邓小平建设有中国特色社会主义理论的教育，党的基本路线和党的基本知识教育，并教育党员努力掌握科学文化知识和专业技能，不断提高政治和业务素质。

第十七条　健全党内生活制度，严格党的组织生活，做好民主评议党员工作，大力表彰先进，妥善处置不合格党员，严格执行党的纪律。

第十八条　按照坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展的方针和有关规定，加强对入党积极分子的教育、培养和考察，有计划、有重点地做好发展党员工作。

第十九条　高等学校党的委员会应建立党校。党校的主要任务是培训党员、干部和入党积极分子。

第五章　干部工作

第二十条　高等学校党的委员会要坚持党管干部的原则，按照干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备的原则选拔任用干部，并对学校党政干部实行统一管理。

中层行政干部的任免，由党委组织部门负责考察，经校党委(常委)集体讨论决定后，按规定程序办理。决定中层行政干部的任免，应听取校行政领导的意见。

第二十一条　系级单位党的总支部(直属党支部)委员会同系级单位行政领导一起，做好本单位干部的选拔、培养、考核、监督工作，以及学生政治辅导员、班主任的配备、管理工作，参与讨论决定本单位师生员工在出国、晋升、毕业等方面的工作，并负责政治审查。

对系级单位行政领导班子的配备和领导干部的选拔，系级单位党的总支部委员会可以向校党委提出建议，并协助校党委组织部门进行考察。

第二十二条　高等学校党的委员会协助上级干部主管部门做好校级后备干部工作。重视妇女干部、非党干部的培养选拔。

第六章　思想政治工作

第二十三条　高等学校党的委员会统一领导思想政治工作。同时，要发挥行政领导和工会、共青团、学生会等群众组织的作用，共同做好思想政治工作。

第二十四条　高等学校党组织要对师生员工进行马列主义、毛泽东思想教育，特别是邓小平建设有中国特色社会主义理论的教育，党的基本路线教育，爱国主义、集体主义和社会主义思想教育，中国近现代史、中共党史和国情教育，社会主义民主和法制教育，形势政策教育和中华民族优秀文化传统教育，加强和改进德育工作，帮助他们坚定走有中国特色社会主义道路的信念，树立正确的世界观和人生观。

第二十五条　思想政治工作要坚持理论联系实际的原则，紧紧围绕学校的改革和发展，密切结合教学、科研、行政管理等各项工作和师生员工的思想实际，分别不同层次，采取多种方式进行。

学校党组织要积极创造条件，组织师生参加社会实践，引导他们自觉走与工农群众相结合的道路。

第二十六条　高等学校应建立一支以专职人员为骨干、专兼职干部相结合的党务工作和思想政治工作队伍。专职党务工作人员和思想政治工作人员的配备，一般占全校师生员工总数的百分之一左右;规模较小的学校，可视情况适当增加比例。

第七章　党组织对群众组织的领导

第二十七条　高等学校党的委员会要研究工会、共青团、学生会等群众组织工作中的重大问题，支持他们依照国家法律和各自的章程独立自主地开展工作。

第二十八条　高等学校党的委员会领导教职工代表大会，支持教职工代表大会正确行使职权，在参与学校的民主管理和民主监督、维护教职工的合法权益等方面发挥作用。

第八章　附　则

第二十九条省、自治区、直辖市党委可根据本条例精神，结合实际情况制定实施办法。军队系统院校党组织的工作，由中国人民解放军总政治部参照本条例做出规定。

第三十条　本条例由中共中央组织部负责解释。

第三十一条　本条例自下发之日起施行。

(案例来源:1996年3月中共中央关于印发《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的通知，1996年3月18日中发［1996］5号)

案例二　西方政党对大学的影响

在西方国家，政党制度同议会制、选举制密不可分，是体现西方民主制度的3大支柱之一。西方政党有着明确的价值追求，即:制定符合本阶级、阶层或集团利益的政治纲领，通过积极宣传，使之获得广泛的民众支持，在竞争中获胜，成为或再次成为执政党或执政党联盟，执掌或分享国家政权，从而实现本党的政治目标，维护本阶级、阶层或集团的利益。

现代西方社会的任何政党，不论是执政党还是在野党，其政治纲领无一不涉及高等教育领域，政党对大学的影响，既是政党政治的需要，也是社会发展的必然。值得一提的是，由于大学是社会的人才中心、智力中心，在社会文化发展、思想观念形成方面具有强大的辐射作用，执政党常出于政治目的，通过强制手段干预大学内部事务，侵犯大学的学术自由。在第二次世界大战期间和战后的冷战初期，不管是美国大学教授协会，还是关于学术自由的原则，都没能保护教授免于效忠宣誓和阻止麦卡锡主义把不少教授指控为共产党人。

政党只是一个政治组织，它既不是国家立法机关，也不是国家行政机关，因而它没有对国家发展和社会事务发号施令的权力，它只能通过上台执政或影响执政党的政策，才能实现对国家的领导和管理。政党同任何个人一样，都必须在宪法规定的范围内活动，没有凌驾于宪法之上的权力。而西方国家的大学从主流方面而言，大多实行政治中立与学术自治，不参与政治斗争和党派竞争。无论它的经费来自私人捐赠还是国家补助，也不管它的正式批准是靠教皇训令、皇家特许状还是国家或省(州)的立法条文，学者行会自己管理自己的事情。这种自治得到了一定程度的法律支持，即使是政府部门，也只能利用经费投入政策、教育资助政策等手段对大学发展进行宏观引导和统筹。因此，政党意欲影响大学发展，只能循着这样的路径:制定符合民众意志的正确的政治纲领，在议会选举或总统选举中获胜成为执政党，从而掌握国家政权;把体现本党政治纲领的有关高等教育主张，形成议案，经议会讨论、批准并通过，上升为国家意志，成为法律，交给政府执行;在执政党领袖出任政府首脑或总统，提出内阁成员名单(一般为本党党员)组成政府以后，制定符合本党政治纲领的高等教育政策，直接影响大学的发展。执政党不同，政治纲领不同，其高等教育政策自然各不相同。通过控制国家政权(立法权、行政权)实现对大学的间接影响是政党影响大学的唯一合法途径。在西方政治体制范围内，政党除在议会活动中异常活跃外，一般不直接介入政府对社会事务的具体领导和管理。执政党组织对于政府的行政行为极少干预，不采取或很少采取以执政党组织的名义直接掌管政府权力的方式，而由政府首相或总统相对独立地行使行政大权。

虽然政党对大学的影响具有间接性，但由于反映政党意志和利益的高等教育政策、法规，尤其是高等教育经费投入、高等教育资助项目计划等方面的政策，具有战略性、宏观性特征，它们对大学发展的影响是长期性的、导向性的。政党的更迭会在一定程度上造成大学发展的波动或高等教育重心的转移。这方面的例子很多。在英国，保守党和工党的政治纲领差别很大。第二次世界大战后，工党纲领中的社会改良主义政策，以及实行国有化计划和福利政策，深受选民赞赏。所以在大选中多次成为下议院多数党，1945—1979年3次组阁。基于其政治纲领，工党政府对大学的财政投入丰裕，拨款机制亦给大学留下了足够的自治空间。但1979年保守党上台执政，因其在经济、财政等方面的保守政策，首相撒切尔夫人大幅削减政府对大学的经费投入，使得经费问题成为困扰英国大学发展的难题之一。在美国，这方面的表现更为明显。在1984年共和党和民主党竞选纲领中，有关教育的主张极为不同。共和党提出限制联邦的作用，恢复州和地方的权力，学费计入免征额;民主党则主张恢复被削减的联邦教育经费，加强对贫困学生的援助，奖励重视数学、科学、扫除计算机盲的学校。这样，是共和党执政还是民主党上台，对大学的影响是显然不同的。同时，美国共和党在注重高等教育数量发展的同时，更加注重高等教育质量;而民主党则更看重教育的普及和教育机会的平等。1998年，民主党总统克林顿认为，美国中小学教师数量不足，建议国会通过120亿美元、为期7年的项目，以改善教师数量不足的现状;共和党则强调教师质量问题，重视教师教育创新，因而共和党议员反对拨款计划，建议联邦政府的钱应主要用于加强和改革大学的师资培养、培训项目上来，提高教学质量。共和党控制的参众两院在1998年高等教育法中，更多地体现了革新教师教育，提高教育和教师质量的意志。

虽然西方政党出于政治目的，必然会通过不同的方式对大学发展施加影响，但这种影响只能在有限的领域内发挥有限的作用。这是西方教育传统的惯性和政治体制的独特性共同作用的结果。

(案例来源:《比较教育研究》2002年第2期，“试析西方政党对大学的影响——大学与政党关系的政治学视角”，作者:孔垂谦)

思考与讨论

1.在高等教育公共管理中政党权力的合法性。

2.政党制度与政党公共权力的行使。

参考文献

［1］张梦中.美国公共行政(管理)历史渊源与重要价值取向［J］.中国行政管理，2000，(11):45—46.

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［5］伯顿·R·克拉克.高等教育系统［M］.王承绪，译.杭州:杭州大学出版社，1994: 168—169.

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