政府对高等教育的运行发生影响的途径

第三节　运行机制

政府行政管理的实施，不仅有赖于系统的良好结构，而且需要良好的机制来运行这个系统，才能获得功能有效输出，实现管理的目标。运行机制的优劣对于系统功能的发挥有着十分重要的作用。所谓运行机制，是系统的各个构成要素，以及相关因素之间相互联系和相互作用的工作方式。

闵维方认为:“对高等教育系统运行机制这一概念的理解应把握3个基本要义。一是，高等教育系统的运行是指在一定的高等教育体制下，构成运行过程中的各主体要素(学生、学校、政府、市场)和客体要素(资金、资源、服务等)之间的相互联系与作用的制约关系以及功能。在高等教育系统的运行过程中，各要素之间配置方式与组织形式以及调节功能不同，则运行机制的运行过程呈现的性质与特点就不同。二是，高等教育系统的运行机制的质的规定性取决于高等教育体制选择，即有什么样的体制，就有什么样的运行机制。三是，高等教育是社会经济系统中的一个子系统，高等教育体制以及运行机制取决于下一个社会政治、经济制度的安排。它从本质上是政治、经济制度的一个部分，高等教育体制以及运行机制的性质与方式受制于一定的政治、经济体制与运行机制的性质与方式。有什么样的政治、经济体制以及运行机制，就有什么样的高等教育体制以及运行机制与之相适应。”^［12］

他指出，市场经济和计划经济条件下的高等教育体制及运行机制，存在着性质与功能不完全相同的制度安排，它们各自又因市场经济或计划经济模式中市场力量与国家干预作用大小而呈现为在程度上略有差别、调节机制呈现混合型的高等教育体制及运行机制的3种类型(见表4-1、表4-2)^［13］。

表4-1　市场经济国家高等教育体制及运行机制

表4-2　计划经济国家高等教育体制及运行机制

计划经济与市场经济条件下高等教育系统运行机制调控存在着本质的区别，主要表现在对高等教育有限资源配置的主体行为、作用及调节方式不同。计划经济制度下配置的主体是政府，配置的方式是行政计划，调节的手段是直接调控，结果是低效率。市场经济制度下，配置的主体是市场，配置的方式是市场机制，调节手段是间接调控，结果是高效率。

我国从1949年以后，以前苏联模式为楷模，实行高度集中的计划经济体制。在这种体制之下，“国家集中计划、中央部门和地方政府分别投资办学和管理、统一考试招收学生、国家包上学包分配工作”^［14］。这种高教体制与经济体制相适应，其运行机制是一种自上而下的行政控制与管理。这种体制和运行机制在改革开放以后明显地不适应了。1985年中共中央作出了《关于教育体制改革的决定》，《决定》指出:“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权。”改革的根本目标是要使高等教育管理系统运行更有效率。经过十几年的改革，取得了很大的进展。周远清概括为:形成了国家举办为主，社会各界积极参与的高等教育机构举办体制;建立了以财政拨款为主、其他多渠道筹措教育经费为辅的投资体制;建立了国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹协调为主的管理体制;改革高校内部管理体制，使学校成为面向社会依法自主办学和有效自我约束的法人实体;改革高校招生和毕业生就业制度，实行学生缴费上学、政府和社会助学，在国家指导帮助下毕业生和用人单位双向选择就业。但是，方展画等人认为，虽然经过改革，但我国高等教育行政管理体制的显著特征仍然没有改变，主要表现为:①高度集权管理;②管理手段采取法制化的指令性计划;③教育资源由政府统一配置;④大学是政府机构的附属部分，而不是独立运行的实体^［15］。

闵维方指出:“社会主义市场经济条件下的高等教育运行机制与计划经济条件下的高等教育运行机制重要区别之一，就是为高等教育结构的调整和优化提供了一种内在的调节机制和激励机制。”如图4-4所示^［16］。

图4-4　市场经济条件下高等教育系统机制和宏观调控示意图

他认为，政府宏观调控是社会主义市场经济条件下高等教育运行机制中不可缺少的重要组成部分。政府对高等教育运行发生影响的途径是多方面的:第一，通过调整社会经济发展目标、宏观经济政策和产业政策，增加或减少总需求，从而在客观上间接地影响到劳动力市场的对有关人才的需求，进而对整个系统的运行产生影响;第二，通过财政杠杆和税收政策来调节;第三，通过制定适当的劳动、教育、就业、人事、工资等方面的政策来调节;第四，信息服务。但是，这只是一个理想化的理论模式，现实离理想化的状态还有不小的距离。然而不管怎么说，应该承认，计划经济体制下的高等教育运行机制已经在瓦解，社会主义市场经济体制下的高等教育运行机制正在形成，政府改革任重道远。