高等教育法的权力边界,当今法治国家盛行的3种分权理论

时间：2024-10-25 理论教育版权反馈

【摘要】：政府与高等学校的关系，实际是政府公共权力边界的决定性因素。［17］他分析了当今法治国家中较为盛行的3种分权理论。从而使此公务法人脱离国家行政组织，成为一个自治团体。1984年，根据《高等教育法》的规定，法国高等学校由以前的行政公务法人，正式成为科学文化和职业公务法人。各州则在此原则指导下制定高等教育法，详细列举规定政府、高等学校的事务及两者协作的事务。

第五节　权力边界

有效的高等教育公共管理的实施，需要政府教育行政部门正确地行使权力，这就必然地涉及权力的边界问题。高等教育公共管理的特殊性就在于，知识的传播和生产要求给予高等教育机构以高度的自治性。政府与高等学校的关系，实际是政府公共权力边界的决定性因素。

申素平提出:“高等学校与政府之间应当进行必要的权力划分，但如何划分两者的权力是一个重要的理论和实践问题。在法治国家中，高等学校与政府的分权必须遵循一定的原则，而这些原则也必须在法律中予以明示或默示。”^［17］他分析了当今法治国家中较为盛行的3种分权理论。

第一种是公务分权理论。所谓公务分权，是指国家与其他公权力主体以公务为基础的分权形式，它与以地域为基础的地方分权一样，都是对中央集权的一种限制形式。当国家认为某种公务由它自己来直接进行管理不适当，如效率较低下、管理起来力不从心，而由一种特殊的团体来进行管理较为妥当的时候，国家就会将此团体设立成为一个公务法人，使其具有独立的人格和公务，也享有相应的行政法上的自治权力。从而使此公务法人脱离国家行政组织，成为一个自治团体。自治的领域就是它的公务，在公务法人处理其公务时，它不用像一般国家行政组织一样听从国家的命令，而是享有自治权力，从而达到公务法人与国家的分权。法国高等学校与政府的分权就是建立在公务分权理论之上的。1984年，根据《高等教育法》的规定，法国高等学校由以前的行政公务法人，正式成为科学文化和职业公务法人。高等学校在教育、科研等公务范围内享有行政法上的自治权力，政府的权力是进行行政和财务监督，但监督必须在法律规定的范围内进行。

第二种是间接行政理论。德国行政法将行政划分为直接行政、间接行政与委托行政，国家行政机关是直接行政，高等学校一般被认为是州的间接的行政承担者，它与普通行政机构不同，其权力不从行政组织法中获得，而是通过教育法律或高等学校的章程获得。德国联邦《高等教育法》将高等教育的事务分为3部分:一部分属于政府(州)的事务，如高等学校的人事管理、经济管理、财务管理及医疗保健等;另一部分属于高等学校自己的事务;还有一部分属于州政府和高等学校协作的事务，如招生能力的测算及招生工作，学习制度及教育考试制度，系、学院、科学设施、经营部门和共同管理委员会的设立、改变和取消等。各州则在此原则指导下制定高等教育法，详细列举规定政府、高等学校的事务及两者协作的事务。其中，高等学校的事务属于自治行政范畴;而那些原属于政府的事务，若被政府委托给高等学校处理时，这部分事务属于委托行政;除此之外由政府直接行使权力的事务，则属于直接行政的领域。

第三种是学术自由理论。这是美国高等学校与政府分权的理论基础。美国联邦最高法院大法官法兰克福特及哈兰认为:“在一个大学中，知识就是它本身的目的，而不只是达到目的的手段。一个大学如果变成教会、国家或任何局部利益之工具，那它将不再对它自己的本质忠实。大学是为自由研究的精神所塑造。”“大学的任务即在于提供一个最有益于思维、实验和创造的环境。那是一个可以达成大学的4项基本自由的环境———在学术的基础上自己决定‘谁来教’、‘教什么’、‘如何教’以及‘谁来学’。”这一理解被最高法院后来用于案件判决书。学术自由既是教师个人的权利，也是团体的权利，即大学自治。它使得高等学校能够自由地对教育的事务做出自己的决定，当政府侵犯其学术自由权时，高等学校得以以学术自由或大学自治为由进行对抗。为了进一步保障高等学校的自治权，美国很多州又在州宪法或议会立法中明文赋予高等学校自治的地位，从而使高等学校的学术自由得以更切实的保障，政府则必须遵守宪法和法律的规定，尊重高等学校的学术自由，否则就将受到法院的审查。

申素平认为，德国有关3个行政的划分理论则对我国有相当的适应性。因为我国自20世纪70年代末以来进行的高等教育体制改革，始终是围绕高等学校与政府的分权进行，而如何进行分权，一般都是通过确定哪些是高等学校的自主权实现的，确定了高等学校的自主权，剩余的就是政府的权力。这种区分方式与德国的分权形式有一定相似之处。关键在于分权不是法律上的，而只是政府内部上级对下级的分权，没有法律依据，不受法律的保护，所以政府随时、随意都可以剥夺或侵犯高等学校的权利。因此，明确高等学校的公法人地位，使分权真正成为两个公法人之间的法律分权，就能形成合理的关系。

当然，政府高等教育行政权力的边界不仅取决于政府与大学的关系，而且取决于政府与社会的关系。潘希武提出了政府管制的限度与高等教育市场化的问题，他认为:“高等教育的公共性奠定了政府管制的合法性基础，同时也决定了政府管制的限度，即政府只管理公共事务，而把私人事务留给个人或社会。”^［18］由于公共事务与私人事务之间、公共性与社会性和私人性之间界线的模糊性，总有一些权利由于界定的成本问题而被置留在共同领域，因此须不断地界定。管理方式不同也决定了政府管理的限度，决定了政府管制的限度有两个方面，即“从横向上看，公共性奠定了政府管理的横向视阈，政府决定把何种事务纳入自己的管理范畴。从纵向上看，管理方式的不同决定了政府管理的纵向深度”^［19］。

潘希武指出，政府对高等教育的管制存在不同的方式，不管采取何种管制形式，政府与市场、社会及高校之间总是存在着一个权力分割、责任分担的界线问题。这种管理的界线是模糊的，但管理的目的是明确无误的，即应有利于个人权利的保障与公共利益的维护。他认为，高等教育的市场化是要解决界线问题的途径之一，但是，高等教育市场化即使达到了理想境界，也不一定能解决好两个限度问题，权力行使的界限与责任分担的底线都需要有某种制约的力量。高等教育领域是否提供公平的服务、是否提供优质的服务都需要有“第三只眼”。从全球范围看，政府与非政府组织(或者说第三部门)的合作已经成为政府治理模式的主旋律。在公、私高等教育的公平与充分竞争未实现之前，培育超越政府与市场社会的第三部门对高等教育市场化尤为重要。

案例　德国高等教育界推崇的监督模式

与颁布教育法规、制定教育规划、划拨教育经费一样，实施监督也是联邦德国教育行政主管部门对高等学校施加影响和进行宏观调控的主要手段。由于联邦德国实行的是教育行政地方分权制，因此对大学的监督权限不在联邦，而在联邦州一级，具体的执行部门是16个州的文化(教育)部或州高教局。不论是原联邦州，还是“新联邦州”(原民主德国的6个州)都于20世纪90年代制定或修改了各自的高教法，各州新的高教法都对监督权限和内容进行了明文界定，归纳起来可以概括成以下8个方面。

(1)信息监督:州政府有对高校或其附属机构的档案与财务的知情权和检查权。

(2)咨询指导:高等教育行政管理部门可以为改进与促进高校的工作向学校或其附属部门提供或阐述自己的观点、建议和意见。

(3)批评:高等教育行政管理部门可以针对高校或附属机构的不妥行为及工作疏忽提出批评。

(4)敦促采取紧急措施:当发现高校或其附属机构有不妥行为或产生工作失误时，有权敦促其立刻采取应急措施加以改正或改进。

(5)采取措施:当上条情况发生而学校或其附属部门不乐意或无能力执行改正意见时，上级主管部门可主动采取措施。

(6)实行替代:当高校或其附属部门拒绝执行有关国家明文规定的政策时，可以对其相关的职位进行改组替代。

(7)任命成立行政委员会:废黜大学领导层，并由以州文化教育部(或高教局)任命的一名行政代表为主的行政委员会暂行大学管理职权。

(8)关闭高校:当高校拒绝执行有关国家行政法规所赋予的职责时，高等教育主管部门有权关闭学校。

在具体执行监督的过程中，德国的高等教育行政主管部门把监督从类型上界定为两类:法律监督(rechtsaufsicht)和专业监督(fachaufsicht)。不论是联邦的《高等教育总纲法》(HRG)，还是各州的高等教育法，都对法律监督作出了明文规定，内容是类似的。法律监督主要是教育行政主管部门依据国家颁布的法规，对高等学校的办学行为进行检查，从而保证大学必须履行和完成其应承担的责任与任务。须要说明的一点是，法律监督仅限于检查大学整体行为的合法性上，而大学决策的适合性则不在其业务范围之内。对专业监督的定义，州与州之间是有差异的，但综合起来，专业监督的重点主要是检查学校的人事管理、经营运行状况、财务状况和学生医疗保险情况等。

从1810年教育家洪堡创办柏林大学(洪堡大学)，并提出“教学与研究自由”和大学自治的著名原则以来，德国一直推崇大学的独立精神，这种情况一直延续至今并贯穿于大学的各项自我管理政策和措施之中。而与此同时，国家又强调对大学办学的宗旨、学校履行国家法律规定的各项任务的完成情况进行监督。一方要求获取更大的办学自主权，一方则强调实施更为有效的调控，有时两者很难完美地协调统一，因此在德国高教史上曾出现过多起双方“不和谐”的事件。除传统的法律监督和专业监督之外，能否找到一种既能维护双方各自利益，同时又能被双方共同接受并积极参与的监督方式，一直是德国高教界近几十年积极探索的重点课题。开始于20世纪70年代，盛行于八九十年代的美国的评估制度给了德国人一个很好的启发，但在80年代，德国高教界对这种评估制度依然持谨慎观望态度。例如，1988年一个由联邦大学校长协会组织的研讨会上，一个工作组曾建议以题目“教学成绩评估和比较”对在校学生和毕业生进行问卷调查，尽管该项目最终未正式开展，但它毕竟给人们在寻找新模式上提了一个醒;90年代初期到中期，德国在高等教育评估领域进行了无数次的讨论、研讨和模式试验，这个过程为后来的改革奠定了理论和思想基础;90年代后期，除美国外，同在欧洲的英国和奥地利的成功经验也促使德国不再犹豫，大面积欣然接受并建立起了自己的评估体系。

(案例来源:《外国教育研究》2004年第7期，“德国高等教育界推崇的监督模式”，作者:张新科)

思考与讨论

1.高等教育公共行政系统与运行机制的关系。

2.我国高等教育公共行政系统与运行机制的特点。

3.政府高等教育公共行政的权能和手段。

参考文献

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