国家信息政策体系的构建的分析

10.1.2　国家信息政策体系的构建

20世纪90年代以来，世界政治经济形势发生了深刻的变化，经济全球化趋势日益明显，发达国家利用信息技术优势，促进了经济的发展，也扩大了信息系统、信息网络的渗透力。美国通过推进“信息高速公路计划”(1993)和《全球电子商务框架》(1997)，发展“新经济”，实现了经济结构调整，取得了持续十多年的经济增长。加拿大从1995年以来积极构筑国家信息化建设的政策框架，1997年10月推出了《迎接数字化世界的加拿大》的长篇政策报告和《非“法律真空”地带的网络空间:互联网内容服务责任研究》的产业报告等。英国1994年宣布在全国建立光纤通信网络，1996年以后，又陆续推出了包括“电子政府计划”(1996)、“全国学习网计划”(1997)、“全国网络年计划”(2000)等在内的各种促进信息化发展的计划。法国在1994年也推出了建设信息高速公路的计划，1998年又发布了《实现社会信息化政府行动纲领》，全面阐述了法国大力发展信息和电信技术的各项政策和具体措施。德国于1990年开始建造世界最现代化的电信基础网，并于1995年推出了以五个样板工程为主要内容的“拥抱互联网计划”，到1998年初，德国已建成密集度居欧洲第一、被誉为世界上技术最先进和最现代化的通信网络。日本于1993年宣布着手建设信息流通新基干网，1994年颁布《日本信息技术基础设施建设新政策》，加大信息产业发展力度，积极吸收他国的信息资源，利用信息技术飞速发展的契机，极力谋求全球化进程中的信息优势。2003年又制定了“E-Japan II战略”，其战略重点是加快推进现有的基础环境下信息技术应用。2004年制定了E-Japan II政策加速计划。2005年，欧盟执行委员会公布了未来5年欧盟信息通信政策框架“i2010:欧洲信息社会2010”，把促进经济增长及提升人口作为政策架构的基本原则，指出为迎接数字融合(Digital Convergence)时代的来临，须整合不同的通信网络、内容服务、终端设备，以提供更一致性的管理架构应对全球化的数字经济。

面对世界范围的信息化浪潮，我国必须加强和完善国家信息政策体系，加快国民经济信息化建设的战略部署，推动社会信息化进程。下面，我们根据国家信息政策的五个要素，即政策主体、政策目标、政策问题、政策内容、政策形式来分析我国国家信息政策体系建构问题。

(1)政策主体

政府是国家信息政策的主体，这是非常抽象的。要全面构建我国的信息政策体系，不仅涉及政治、经济、文化、教育等广泛领域，而且触动社会各阶层、集团、组织的利益。为了保证信息政策制定的有效和公平，应在依据专业化和协调性统一原则的基础上，由国务院直接牵头，在有关信息管理和信息产业发展的各行政职能部门之上，建立一个全新独立的国家信息政策协调委员会。其成员由信息管理专家、经济学者、法律学者和信息技术专家组成，负责研究拟定综合性信息政策及重大改革方案，组织起草信息产业法律、法规和行政规章，并最终由国务院决策批准颁布。这种保持独立性的好处是:第一，可以减少利益集团的影响，从而减少不确定性，并且可以制定出公平的政策;第二，具有独立性的政策制定机构将更加趋于专业化;第三，还可以增加决策的透明性。目前我国的国家信息政策和法规制定机构有国务院国家信息化工作领导小组、国家经济信息化联席会议、信息产业部信息化政策法规司等。

美国信息政策和法律的立法与执法主体机构较为完善，值得参考借鉴(如图10-1)。

图10-1　美国信息政策和法律的立法与执法机构

除了政府之外，信息政策主体表现出的多元化属性也值得我们关注。从信息系统和网络的普遍性观点来看，信息政策主体可能涉及社会的各个方面，从国家到地方政府，从政府的各个行业主管部门到社会团体。只要把信息问题政策化，就有可能提出各种政策方案，实施各种政策措施。这只是从横向角度来说。如果从纵向角度而论，也可以把政策主体理解为一个重层组合。以往人们把只提出政策设想而没有实施权力的各种主体(如社会团体、咨询机构等)不作为政策主体来看待。但是，近年来“政策发生源的多元化和重层化”的观点已经在政策科学中得到广泛认可，因此从“政策产生过程”来看，信息政策的主体不单纯是政府的各个主管部门，还包括从政策问题化开始所涉及的一系列个人主体、团体、机构等多样化的主体构成。

由于主体的多样化，不同的政策价值、政策目标、重合的对象领域就可能交织在信息政策的设计和制定过程中。以信息产业政策为例，由于现代产业结构中信息产业所占的比重日益增大，国家在这一领域中的政策干预越来越受到重视。尽管信息产业政策从本质上是以经济资源的有效合理配置为基本目标的，但它还不得不考虑保障公民的信息权利、信息资源社会利用的最大化等属于社会范畴或道德范畴的价值标准，同时还必须要调整不同的利益集团(如民间信息企业和公共信息部门)的利害关系。因此，在政策的形成过程中，已经不同程度地把这种多元化政策主体所构成的多样化的价值、目标、对象领域的要素包含了进去^[6]。

(2)政策目标

信息政策目标是指通过制定信息政策所实现的利益协调和分配关系。当前我国国家信息政策的目标是:信息服务社会化和通用化以实现公平;信息产业市场化以实现效率;信息管理科学化以保证安全。

(3)政策问题

信息政策问题是指能够列入政策制定议程的客观社会问题，即信息政策应该解决的社会矛盾和问题。现代社会的信息政策问题往往具有复合性和关联性，要求对信息政策从整体上进行综合性的研究，以便理清信息政策所涉及的各种复杂关系。

任何政策问题一定会涉及效率问题，即经济问题。政策制定的过程就是连续选择的过程，而经济学就是一门研究选择的科学。很多学者就曾从经济角度研究信息政策问题。如莫尔(Moore)在其《信息政策》一书中提出信息政策问题应包括宏观经济问题。

制定政策就是制定规则，成熟的信息政策最终会形成法律规范，即信息政策的法规化。信息政策是应对的手段，起导向作用，它不仅要处理既有的问题，而且要对正在形成或将要形成的问题做出反应，尚未形成法律规范的问题仍属于政策问题。信息政策对信息立法具有指导作用，同时信息政策需要依靠信息法贯彻实施，因而，研究信息政策需要从法律层面考虑。希尔(Hill)在《国家信息政策和策略》一书中就把法律方面问题如隐私权和数据保护、知识产权和工业产权归为信息政策研究的范围。伊利诺大学学者伯格(Burger)把信息政策的要素归为九大类，其中就包括计算机法规和犯罪以及知识产权问题。温格顿(F.W.Weingaraten)认为，一切用以鼓励、限制和规范信息创造、使用、存储和交流的公共法律、条例和政策的集合即为信息政策。美国1997年出台的《全球电子商务政策框架》，也是从财务、市场准入、法律等三个方面构架全球网络商业的信息政策。

我们把信息政策问题分为经济问题和法律问题。当前信息政策问题主要有:

①产业经济发展问题

·宏观层次上

a)信息产业发展与投资。信息产业发展战略;信息产业发展与资金不足的问题;国内信息市场开放与民族信息产业保护、扶持问题。

b)信息基础设施建设。解决信息传输网建设、经营与服务的关系问题，即线路提供者、网络服务者和信息提供者的关系问题;建设数字图书馆、档案馆等信息资源机构。

c)信息资源管理。信息资源合理开发与有效利用问题;国家部门机构垂直管理造成大量公用信息归部门所有的问题;政府信息管理、企业信息管理与信息用户的关系问题。

d)信息技术管理。信息技术与信息资源的关系问题，特别是电信网、计算机互联网与有线电视网的关系;公用网与专用网的关系问题;信息技术发展、创新和利用问题——信息处理过程、信息存储技术、传播技术。

e)人力资源的投资。信息产业发展与信息人才缺乏的问题;信息教育的普及问题。

f)信息经济测度标准和信息化指标的制定问题。信息经济测度标准和信息化指标是用来反映和衡量一国信息经济发展水平和信息化程度的工具。在一定程度上，信息化指标可以检验国家信息产业经济政策的科学性和正确性。

·微观层次上

a)IT行业、网络产业(如电信业)的垄断问题。解决政府规制与自由竞争的矛盾，兼顾效率与公平，商业性与公益性。

b)出版业(垄断竞争市场行业)的高额利润问题。

②法律问题

·知识产权保护问题

知识产权的保护主要是利益问题。解决信息共享和知识产权保护的矛盾问题。

a)工业产权保护、专利权保护、技术转让。

b)版权、著作权保护。

c)商标权、域名保护。

·信息安全问题

信息安全涉及广泛的社会问题。解决信息自由流通和信息安全的矛盾问题。

a)信息公开与信息保护问题。个人隐私权保护;企业财务信息披露与商业秘密保护;政府信息公开与国家机密保护;跨国数据流问题。

b)国际信息合作与国家信息主权的关系。

c)计算机病毒、黑客程序防范与计算机网络安全问题。

d)电子商务的电子签名和数字认证问题。

(4)政策内容

在进行信息政策的内容划分时，应结合国家信息政策所需解决的具体问题与矛盾，依据信息政策制定的原则，选取合理的角度去分析。国家信息政策问题是具有显著的经济和法律特征的，因此，我们把国家信息政策内容简化成经济的和法律的两个层面加以研究。

①经济层面

a)宏观产业发展经济问题

国家信息政策是国家管理和发展信息产业、信息经济的方针、措施及行为准则。现代社会信息产业成为国家经济增长的最重要源泉，是国民经济发展的新的增长点。国家信息政策对于提高国家整体经济素质及实力，促进经济增长和社会的可持续发展，获取国际竞争中的领先地位具有极为重要的战略指导作用。我国应根据经济形势的发展阶段、信息产业层次水平、技术结构的演进采取相应的具有引导、扶植性质的信息政策，以现有的经济实力倾斜发展高新技术开发产业、信息服务业、信息应用技术(加工、存储、通信技术)、教育产业，重视信息资源的合理管理和有效利用，加强信息基础设施的建设(数字图书馆、档案馆)，加大信息业的人力资源投资，注重信息人才的培养和信息教育的普及。

有如下几点政策可以考虑:

·数字经济政策。建立鼓励信息技术发展的“以信息为中心的新经济”体系。

·有关风险投资、金融辅助、信用保证、交叉融资、引进外资的政策以

及国家为扶持信息产业发展而采取的优惠贷款、税收减免、补贴、产业发展基金等政策。

·优先发展远程信息服务业政策。如发展远程教育、远程医疗、网络游戏。

·有关技术创新、技术转让、技术引进政策以及推动信息产业发展的关键技术选择。

·信息劳动力的培育与发展政策，如人才流动政策、普遍教育政策

(发展远程教育)。

·信息资源的优化配置政策、信息利益分配的信息公平政策，实现“三网融合”，即电信网、计算机互联网、有线电视网融合，节约资源，实现信息的一体化服务。

b)微观市场经济问题

对于微观信息市场应遵循规制与放松规制原则。政府应逐渐从规制政策转向竞争政策，这个过程是循序渐进的。

信息产业因公共基础设施产业产生的背景以及具有准公共物品属性而具有自然垄断性，即产业初始投入(固定成本)非常巨大，边际成本极低，产品的平均成本在其规模扩大的整个过程中明显下降，如电信行业。同时因我国的政治经济制度背景而具有行政垄断性，因而，要实现信息产业由垄断向竞争或有限竞争状况转变，需要渐进过程，而规制是此阶段的主要政策手段，并且，这种转变也必须通过规制手段引进竞争来解决。应施行如下政策:第一，价格政策。由于中国经济的公共资金的影子价格比较高，这说明在中国，自然垄断企业提供的产品或服务的价格必然较高，同时激励机制的作用比较小，也就是说，中国更适合选择基于成本补偿价格机制，而不是固定价格或价格上限机制。第二，税制改革。其目的在于减少低效率的税制所带来的经济扭曲。第三，规则和有关政府组织改革。其目的是减少腐败，建立有效的制衡机制。第四，法规改革。如建立和完善合同法，减少合同效率的损失。建立反垄断法，对已建立竞争机制的信息产业部门内的企业依法进行反垄断的审查，包括兼并与收购，与竞争对手设定标准和市场统治。第五，企业的公司化兼并与国际接轨，使企业按商业规则经营。

政府应在统一管理、统筹规划、合理配置资源、避免低水平重复建设的前提下，逐步建立市场运作规范、有效竞争政策、放松规制政策，以及充分发挥各方面积极性的信息网络化发展机制。要在继续支持主导信息基础设施建设以促进企业加快发展、增强国际竞争力的同时，采取放松规制、引进竞争措施，加大对新兴信息服务提供企业的扶持力度，促进其快速成长，扩大市场占有率。政府还要在一定程度上，引导国内外更多投资主体进入电信、有线电视、出版、邮政及其他信息服务市场，实现投资主体多元化。通过充分有效的竞争，促进信息产业整体链条上的每一个环节，包括设备制造、软件开发、通信服务、电子商务等优化资源配置，实现快速发展。

②法律层面

a)知识产权保护

经济学家把知识产权视为一种易逝产权(fugitive property rights)，这是因为，知识是一种无形的资产，一旦公开就难以防止他人无偿地使用。而知识的生产是需要耗费成本的，如果不能对生产者的权利进行有效的保护，就不会有足够的知识被生产出来，或者即使生产出来也不会公开。因此，尽管垄断会导致生产的低效率，但对于知识实施一定程度的垄断性保护，可能会有助于提高知识生产的效率。知识产权制度实质上是一种垄断性的保护制度。它的存在必然会影响到信息资源共享的程度和效率。在两者关系之间寻求合理的平衡，是我们制定政策谋求的目标。

在制定有关知识产权的政策时，应该采取使知识产权的价值达到最大化的原则，而不是最大限度地去保护知识产权。依据这条原则，我们可以在知识产权与资源共享的关系中实现最大的效率与公平。

b)信息自由流通与信息安全

信息的自由流通与信息的安全问题都是关于信息在传播过程中所涉及的社会问题，一方面，信息、信息系统、信息环境的开放性与共享性要求信息在现实世界中自由流通;另一方面，在信息数据广域化、国际化的流通中，信息安全、信息质量都不免让人担忧。因此，在信息流通与信息安全之间寻求合理的平衡，同样成为我们制定信息政策谋求的目标。

信息自由流通是信息得以实现其价值的基本环节和前提，也是信息经济得以发展的保证。然而，信息流通的无限自由可能会导致侵犯公民隐私权，窃取企业商业秘密以及危害国家信息安全的问题。因此，制定信息流通与信息安全政策应遵循信息流通有限自由与信息流通有限控制原则。可以施行如下政策:

第一，公民通信的实时控制和控制主体的保密义务，明确控制主体的范围和权限，不干涉公民的正常通信自由以及获取信息自由，保护公民信息隐私权;

第二，政府有向公民提供信息的义务;

第三，证券交易所、上市公司有向公民披露财务信息和必要信息的义务;

第四，保护国家、政府及有关组织机构、商业机构、企事业单位的核心秘密和重要秘密;

第五，国家应独立自主地开发关键性信息技术、软件，以维护信息主权和国家信息安全;

第六，有关计算机犯罪的法规制定;

第七，推动信息国际交流。

(5)政策形式

政策形式是指政策内容的外在表现形式，是宣传、执行政策的有效工具和合法依据。信息政策的形式是指国家制定并发布执行的有关信息政策内容的文件、指南或规定。我国曾在1990年和1991年分别发布了中国科学技术蓝皮书(第4号)《信息技术发展政策》和中国科学技术蓝皮书(第6号)《国家科学技术情报发展政策》。此后，中国政府又陆续制定和发布了《关于加快发展科技信息服务业的规划纲要和政策要点》、《90年代国家产业政策纲要》、《国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标纲要》等一系列信息政策。在建设社会主义法治国家的背景下，应将国家信息政策转变为具体的、可操作的法律法规，进行有效的贯彻和实施。同时，针对我国社会信息化发展中新出现的一系列问题，加强信息化法制建设，规范社会信息行为，创造一个健康稳定的社会信息化发展环境^[7]。