公立与私立的先后、主辅的分析介绍

第二节　公立与私立的先后、主辅

考察世界高等教育，有的国家先办公立大学后办私立大学，有的国家则先有私立大学后有公立大学；有的以公立为主私立为辅，有的以私立为主公立为辅，有的则公、私立并举。大学公立与私立的或先或后，或主或辅，或顾此失彼，或兼顾并举，都是各国自己的选择，但利弊得失自有公论。

一、先私后公与私主公辅

（一）先私后公

早期雅典的教育都是私立的，国家实施的教育产生于其后；私立学校同雅典民主政治相关，公立学校同军事国家制度相关。苏格拉底创立的修辞学校、柏拉图创立的阿加德米学园，被视为西方最早的民间高等教育机构。

在早期罗马，教育子女是父母的职责，对孩子的教育都在家庭中进行。到公元前6世纪末，出现了私立的初等学校、文法学校和修辞学校。进入帝国时期后，才出现公立的宫廷学校。罗马皇帝允许私立学校和公立学校并存。

在古埃及和古印度，寺庙是当时仅有的高等学府。寺庙学校属于民间办学，故私立教育在先。古埃及的寺庙学校是当时的知识中心，由僧侣执教。僧侣们研究与教授数学、天文学、医学、建筑学，寺庙俨然是古埃及的最高学府^[32]。古印度最早的高等教育产生在5世纪末的笈多王朝时期。当时有两种学府，一种叫巴瑞萨，另一种叫隐士林。前者由造诣较高的婆罗门学者组织而成，教学内容有《吠陀》、神学、法律学、天文学、哲学，学生系各地曾受过基础教育并有志深造的青年。后者是年老退休的婆罗门学者的教学之地，教学内容有法律学、语法学、天文学等高深科目。这两种高等学校都是私人组织，不是由政府设置的^[33]。

现代意义上的大学始于欧洲中世纪的意大利、法国和英国，由学生行会组织和教师行会组织自发建立起来，著名的萨莱诺大学、波洛尼亚大学、巴黎大学、牛津大学、剑桥大学都是私立的。它们或者由教师、学生、市民创办，或者由教会创办。“在巴黎，教师和学生组成大学，但所有原创行为属于教师，学生只是大学的‘随从’。在波伦亚（即波洛尼亚——引者注）则相反，是学生组建了大学，博士则被排斥在外。这不仅意味着学生自己保证着大学的运行，还体现着学生招聘教授，并对教授教学的价值与合法性进行经常性监控，甚至控制教授的私人生活”^[34]。“在13世纪末，即使是最古老的大学，‘自发’创立的大学，几乎都得到教皇的特许权，核准其证书的普遍价值。……最终将大学置于教会的保障与控制之下”^[35]。一般认为，波洛尼亚大学在公元1150年获得了大学的身份，巴黎大学和牛津大学分别于1200年和1220年具有大学的身份^[36]。这三所大学通常被视为现代意义上欧洲最早的私立大学。而欧洲现代意义的公立大学是由德国皇帝弗列德里西二世于公元1224年在意大利的那波利创立的。有人将这所大学称为“中世纪第一所由国家或王权控制的那普勒斯大学”^[37]。可见，现代意义的欧洲大学明显是私立早于公立，第一所私立大学比第一所公立大学早了74年。大约到15世纪，欧洲大陆各国的国王、亲王纷纷创建大学，从此那里的高等教育开始了由私立为主向公立为主的转变。

美国在独立战争之前已建有9所私立大学，其中8所为教会所控制。美国的第一所私立高校——哈佛学院创建于1636年，而美国的第一所公立高校弗吉尼亚大学则创建于1819年，比哈佛晚了近200年^[38]。美国独立以后，私立高校继续发展，越办越多。到1860年，私立高校有247所，而全部高校也只有264所^[39]。直到1862年，林肯总统颁布了“土地赠予法案”后，公立高校才较快地发展起来。

为什么欧美主要国家的高等教育呈先私后公的格局？早在古希腊时期，雅典实行奴隶主民主政治，其社会基础是土地占有者的公民，公民可以自己办教育，这是私学产生的政治机制。有学者认为，“这种尊重公民的民主权利而非国家专权的做法，经文艺复兴运动的开掘成为近代以后西方倡导私人办学自由权的历史文化根源”；近代以前，欧洲国家的国家机构很小，国家对教育的控制较弱；相反，欧洲存在着强大的教会力量，教会对社会和教育的影响甚至要大于国家^[40]。至于美国，在独立以前是欧洲的殖民地。早期移民中英国人居多，英国的政治、经济、文化、教育对美国的影响超过其他欧洲国家，牛津、剑桥为美国提供了高等学校的范式。哈佛其人在剑桥大学的埃马纽埃尔学院获学士和硕士学位，被授予牧师职衔。哈佛学院几乎完全是按照剑桥大学的埃马纽埃尔学院来规划的。而众所周知，英国的高等教育在欧洲各国中的自治度是最大的，国家对高等教育一直采取不干涉政策。美国首任总统华盛顿和他的5位后继者都想建立全国性的国立大学，但均遭议会否决。议会反对创办国立大学的理由是各州要坚持自由发展的原则。于是，高等教育在美国就没有国有化这一制度。美国没有国立大学但有公立大学，所谓公立大学，实际上是州立大学。到1945年，48个州有641所公立高等学校，160万学生。正因为美国没有直属于联邦的国立大学，美国的高等学校也就没有一个统一的指挥机关，没有中央计划，没有国家标准，各州院校的目标、规模、质量都千差万别，无一定之规^[41]。

（二）私主公辅

欧美国家的高等教育不但先有私立后有公立，而且在公立大学出现以来，在很长一段时间里保持私立为主公立为辅的格局。特别是在工业革命以前，私立高校一直扮演着主要角色。伯顿·克拉克说：“英国的大学制度不是由国家创办和发展起来的；牛津和剑桥由基督教会资助建立，直到20世纪，能通过捐赠和学费自筹经费；19世纪的城市大学由地方和私人集资创办。直到20世纪中叶，中央政府才插手承担经费，成为主要的资助者。”^[42]直到现在，英国的大学仍然绝大多数是私立的，尽管英国政府承担了这些大学的主要经费责任。既然英国政府是大学经费的主要责任者，怎么又说都是私立的呢？似乎匪夷所思。让我们看看英国教育家埃德蒙·金对这个问题的叙述。他说，成立或承认一所大学，须经政府同意发给“皇家特许状”，当然还要通过考察确定其学术上是否符合要求。大学一旦正式创办，就可通过大学拨款委员会得到经费。由大学拨款委员会支配的经费来自教育和科学部。大学的收入中只有11%左右来自学费，其余的大部分（甚至全部）来自税收。学生不但免缴学费，而且一般还根据其经济状况，发给很大一笔足以维持生活的补助金。埃德蒙·金认为：“在这种情况下，我们断言说英国没有国立大学，似乎有点不可思议。严格地讲，虽然大学的大部分经费来自国家，但它们都是私立的，是真正自治的机构。国家为了各种各样的目的（如为了培养医生和教师）可以承认其学位；但是课程、规格以及其余事项的决定权在大学本身。”^[43]

在亚洲、拉丁美洲的一些国家和地区，私立高校是高等教育的主干力量，私立高校的在校学生数所占比重很大，往往超过五成。2000年前后，菲律宾、印度尼西亚、韩国、日本等国家的私立高校的在校生数都在公立高校的2倍以上。下面是巴西等若干国家和地区1994—2004年间某一年的私立高校学生数及所占比重情况^[44]。

亚洲、拉丁美洲部分国家和地区私立高校在校生数及所占比重情况表

续表

相比之下，我国大陆私立高校学生数所占比重最小。

日本的近代大学诞生于明治维新时期。1877年，近代日本第一所国立大学——东京大学成立。在此之前，已有立正（1872年）、同志社（1874年）和驹泽（1875年）等私立高校相继问世^[45]。一百多年来，日本私立大学的发展盛于公立大学。日本学者小林哲也在《日本的社会、学校和进步》（1976年）一书中，将日本的高等教育分成如下七大类：（1）9所最高的“国立”多系科大学；（2）40所左右公立“综合”大学；（3）30所单系科公立大学；（4）274所私立大学，这些大学的规模、范围和声誉是很不相同的，既有多系科大学，也有单系科大学；（5）83所女子大学，其中75所是私立的；（6）8所公立的教育大学；（7）479所短期大学，大多数规模小，设少数几个系科^[46]。另据日本文部科学省公布的统计资料，在2000至2002的三年中，日本私立大学的学校数占大学总数的比例（%），依次为73.7、74.1和74.6；这三年中，日本私立短期大学学校数占短期大学总数的比例（%）依次为86.9、87.4和87.8。与此相应，在校生的比例也是私立的占大多数和绝大多数。2000至2001年的两年，日本私立大学在校生数占大学在校生总数的比例（%）依次为73.3、73.4；2000至2002年日本私立短期大学在校生数占全部短期大学在校生总数的比例（%）依次为91.2、90.7和90.7^[47]。到2004年，日本共有高校1280所，其中私立的有996所，私立高校占总数的77.8%；同年，高校在校生共有310.2万人，其中私立高校学生有227.9万人，占总数的73.5%^[48]。

二、先公后私与公主私辅

（一）先公后私

在我国古代历史上，高等教育公立在先，私立在后。章太炎说：“老聃仲尼而上，学皆在官；老聃仲尼而下，学皆在家人。”^[49]他点明了我国历史上公立教育在先私立教育在后的事实及私立教育开始的时间和代表人物。

我国夏、商、周三代“学在官府”。夏代的学校叫“校”，商代叫“序”、“庠”、“学”、“瞽宗”，其中“右学”与“瞽宗”已有高等教育的性质。西周设于京城郊外的高等学府叫“大学”，《礼记·王制》：“天子命之教，然后为学。小学在公宫南之左，大学在郊。”三代高等学府的教师由国之重臣充任，学生是王子王孙及其他高级别的贵族子弟。国家实行政教一体、官师合一的制度，官即是师，师也就是官。国家设立“大学”的目的是为了培养最高层面的统治者。

我国的私立高等教育最早只能推到孔子，比最早的公立高等教育晚了至少几百年。孔子之前私学已经出现，但影响不大，自孔子、墨子之后，才形成大规模发展态势。《韩非子·显学》：“世之显学，儒墨也。”《吕氏春秋·有度》：“孔墨弟子徒属，充满天下。”汉代私立学校称“精舍”、“精庐”，有较固定的教学场所。唐代出现具有高等教育性质的书院，但大多属于官办机构。大规模的民间书院出现于宋初，南宋发展到鼎盛，其间朱熹、张栻、吕祖谦、陆九渊等人，对私立书院的发展，尤其是书院制度的建设作出了很大贡献。宋代民办书院占书院总数的85%左右，官办书院仅占15%左右。有人对此评价称：“宋代是民办书院主宰天下的时代”，“从整体上说，民间力量决定着书院命运的盛与衰”^[50]。到元代，书院开始官学化，其标志是各级官府直接创办书院^[51]。但元代的民办书院仍多于官办^[52]。明清两代书院建设中官方唱主角，官方力量已超过民间力量。明代官办书院已占65.01%，清代官办书院已达78.74%，清代书院已基本官学化了^[53]。明代还发生多次由政府出面禁毁书院的事件，对民间私学打击很大。

现代意义上的中国大学，也是公立在先私立在后。中国近代史上第一所公立大学是北洋大学堂（今天津大学前身），创建于1895年。也有人认为最早的公立大学当推京师大学堂（今北京大学前身）。创办于1898年。近代中国最早的私立高等教育机构是1905年创办的中国公学和复旦公学。私立大学的创立较之公立大学至少晚了7年。据此可知，无论是古代意义的还是现代意义的中国大学，都是先有公立后有私立。

为什么西方的大学先私后公，中国却先公后私？

中国与西方不同，国家始终是控制教育的主要力量。在古代，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。天下所有的土地和人民都是天子的财产，人民（包括官吏）不过是天子的奴仆。中国的臣民不如西方的公民，中国臣民没有任何政治、经济的权利，更没有办学的权利。只有到国家最高权力发生政治危机，出现“天子失官”、“礼崩乐坏”的局面，孔子等才获得开创私学的机会，才出现“学在四夷”的繁荣景象。私学的兴起及其偶然的繁荣，不是由国家民主制度所造成，而恰恰是专制的国家制度的暂时失控使然。一旦政治局面恢复稳定，“天下归于一统”，便“大政出于一元”，最高统治者又把人民办学的权利统统夺到手中。这种国家至上、官本位的传统影响深远。清政府灭亡后，一时政局动荡，中央权力削弱，给私立高等教育的发展提供了机遇和空间，私立大学一度大大超过公立大学。但当蒋介石一旦实现对全国形式上的统一之时，就出现公立大学对私立大学的挤压之势。据统计，1922年，中国私立大学（含教会大学）30所，公立大学只有7所；1935年，私立大学51所，公立大学53所；到1949年中华人民共和国建立前夕，私立大学有27所，公立大学有39所。^[54]从1922年到1949年，私立大学从占总数的81%降到41%。

古代日本的教育也是公立在先私立在后，但日本私立教育的命运比中国要好得多。据史料记载，日本在公元3世纪就有汉学从中国传入。汉学家带去文章典籍并在宫廷开办学问所，产生了日本的宫廷教育。公元602年，百济学问僧到日本，带去历史、天文、地理等书籍，有学生三四人拜其为师，成为日本私塾的端倪。奈良时代，皇室在京城设置大学寮，地方政府在各地设国学，形成官学体系，但官学为数极少。公元730年，政府下令开办私塾，此后民间私学愈办愈多^[55]。

（二）公主私辅

古代欧洲的高等教育是先有私立，后有公立。到近代资产阶级革命以后，除英国以私立为主外，大多数欧洲大陆国家以公立为主、私立为辅。

欧洲工业革命以后，普遍建立了近代资产阶级国家制度。许多国家都把高等教育掌握在政府手中，相继建立了一批公立大学。18世纪末，法国关闭了巴黎大学等22所传统大学。1794年，法国国民公会创办了公立的巴黎理工学校。随后又创办了巴黎师范学校、巴黎矿业学校、巴黎路桥学校等一批公立高等学校。这些学校均归政府有关部门管辖。19世纪初，拿破仑建立了帝国大学制。这是一种高度中央集权的高等教育体制，使高等教育完全置于国家的控制之下。在德国，早期大学是由教会控制的，但后来发生了变化。1694年开办的哈勒大学得到国王的支持；1737年成立的哥廷根大学全靠政府财政和学生学费维持，教授由一般雇员提高为国家官员；1743年创办的埃朗根大学完全按照哥廷根大学的模式建立。这3所大学都由政府资助和控制。在以后的发展中，欧洲大陆其他国家也都建立起公立的高等院校。这些学校，固定资产的产权归政府所有，日常经费由政府提供，有的归中央政府管理，有的归地方政府管理。

西欧国家号称“福利国家”，高等教育长期实施免费上学政策，尤其在第二次世界大战以后，各国政府几乎包揽了高等教育的全部费用。除个别国家外，私立高等教育的比重很小。1976年，法国公立高校学生为948019人，而私立高校的学生仅68327人，私立高校学生仅占大学生总数的6.7%^[56]。2003年，西欧各国私立高等教育的比重仍然很小，从公、私立高等教育经费占GDP的比重可以看出这一点。这一年，法国公、私立高等教育占GDP的比例是1.1%和0.2%，德国是1.0%和0.1%，意大利是0.7%和0.2%，西班牙是0.9%和0.3%，比利时是1.2%和0.1%，荷兰是1.1%和0.3%^[57]。

“十月革命”后，苏联官方剥夺了公民私人办学的权利。1918年6月5日，人民委员会发布法令，规定一切大中小学校均移交给教育人民委员部管理。苏联开创了在一个国家里所有大学由政府出资举办，完全由政府提供日常经费，并由政府直接管理的一元体制的时代。在以后的约半个世纪的时间里，苏联和十多个社会主义国家的高等教育几乎全部由政府举办。转型之前只有波兰和罗马尼亚有少量私立高校，注册学生很少。转型后，俄罗斯与东欧诸国的私立高校发展较快。到1999年，波兰和罗马尼亚的私立高校学生数占学生总数的比重都达到将近30%。2004年，俄罗斯的私立高校学生数占高校学生总数的40.6%，保加利亚和匈牙利也超过14%^[58]。转型后的匈牙利政府将私立学校作为公共教育的重要组成部分，中央政府对公、私立学校用一个标准拨款^[59]。

1952年至1953年，中华人民共和国政府收走了所有的私立大学，迅速形成了一个高度集中统一的公立高等教育体制，也是高等教育的唯一体制。此后三十多年，中国大陆的私立大学销声匿迹。直到“文革”结束，政府才允许“社会力量”办学。1982年，中华人民共和国第四部《宪法》第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这里，宪法所允许的“其他社会力量”可以举办的“各种教育事业”中，自然包括“高等教育”。但是，1997年，国务院又颁布了《社会力量办学条例》，称“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”。就这样，社会力量举办高等教育，不是受到国家的积极鼓励，而是严格控制。尽管控制严格，但毕竟开了口子，私立大学从零开始起步，以“三无”（无校舍、无资金、无教师）为特色，在公立大学的强大包围中，靠补漏拾遗艰难挣扎，至今总体上仍然十分弱小。据2007年的统计资料，全国有普通高校1908所，在校本专科生1884.90万人。其中，私立高校297所，在校本专科生163.07万人^[60]。私立高校数占总数的15.57%，私立高校学生数占总数的8.65%。

三、公私并举

美国的高等教育先有私立后有公立。当公立大学发展起来之后，私立大学并不受到遏制，基本上是“两条腿走路”。

美国高等教育走上公私并举之路，与美国历史上的两件大事有关。一是达特茅斯学院案。该学院是新罕布尔州的一所私立高校。当时的总统及新罕布尔州政府试图将这所学校由私立改为公立。州法院认为州政府有权强行接管该学院并对其实行改制。学院董事会成员对此强烈不满，上诉到联邦最高法院。1819年，联邦法院最后裁决：“新罕布尔州立法机关的那些法律不合美国的宪法，该州法院的判决必须撤销。”这个判决最终宣告国家总统和州政府欲将私立大学转变为公立大学的努力归于失败，维护了私立高校的合法权益。二是毛雷尔法案。毛雷尔是美国众议院议员，1857年他提出通过国家赠地帮助各州发展公立大学的议案。该提案遭到布坎南总统否决。1861年，林肯总统签署通过了该提案。毛雷尔法案规定：联邦政府向各州提供土地，各州至少要办一所从事农业和机械工艺的学院。在赠地法案的推动下，各州相继建立了一批州立大学。这两件事成为美国公私立大学共同发展的契机。前者确保私立高校不被政府侵夺而得以继续生存，它不仅给了所有私立高校一颗“定心丸”——即便有总统撑腰的州政府也无权把私立变成公立，私人团体（如教会）举办高等教育具有神圣不可侵犯的权利，完全可以安心办学。同时，又给了尚未办学而又有办学欲望的非政府的机构和个人一个信号：鼓励他们创办私立高校。后者告诉人们：州政府不能强行收编私立高校为公立高校，州政府要办可以自己开办。既然州政府不能走“巧取豪夺”的捷径，只有走自己创办一条路，于是推动了州立大学的发展。从此，美国的公立、私立高等教育比翼齐飞。从1862年至1900年的38年时间里，美国各州就创建了69所公立高校；在1930年至1960年间，美国公、私立院校呈同步发展的态势；1960年以后，公立二年制学院发展迅猛，公立高校在校生快速扩张，而私立高校的规模也在增长，只是增幅较小。据2001年的统计，美国共有私立高校2389所，占全部高校总数的58%，私立高校在校学生数占总数的23%^[61]。虽然私立高校在校生比例较低，但由于私立高校的质量普遍较高，其在美国高等教育体系中的地位不可低估。1998年《美国新闻与世界报道》周刊评出的国家级大学前25名的排序中，23所是私立的。另外，几乎所有具有高度选择性的文理学院（学士学位授予学院Ⅰ类）都是私立的，约占该类学院总数的96%；绝大多数专业高等教育机构是私立的，约占该类机构总数的90%^[62]。现在，美国公、私立高校各自发挥着不可替代的作用。公立高校主要起普及的作用，成为美国高等教育大众化的基础；私立高校主要起提高的作用，成为美国乃至世界顶级大学的主干。

苏联存在的70年间，实行单一的公立大学体制。苏联解体后，俄罗斯的高等教育也走上了公私并举的路子。1992年的《俄联邦教育法》规定：“教育机构按法定组织形式可以是国立的、非国立的（含私立的、社会办学的、宗教组织的）”；“教育机构的创办者可以是：（1）国家政权管理机关和地方自治机关；（2）本国、外国和境内的企业、各种所有制形式的机构及其所属的团体和协会；（3）本国、外国和境外的各种团体和个人基金会；（4）在俄罗斯联邦境内注册的各种社会宗教组织；（5）俄联邦及其他国家的公民个人；此外还允许联合创办教育机构。”俄罗斯对公立、私立实施一视同仁政策。主要体现在政府对学校的拨款和对学生的资助上，规定私立高校从国家得到的拨款不低于公立学校，私立高校的学生同公立高校的学生一样获得国家的学费补助^[63]。