从身份证的换代透视我国户籍制度新动向

从身份证的换代透视我国户籍制度新动向

朱　芳

我国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜，包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

一、我国户籍制度的现状

户籍制度主要包括两方面的内容，一是登记制度；一是管理制度。中国的户籍制度始于周朝，至秦代初具规模。不同时代的户籍制度是不同社会制度的产物。我国现行的户籍制度是20世纪50年代在国家工业化进程曲折发展的情况下逐步建立和形成的，是通过对居民身份情况的登记，为政府实施行政管理，包括制定国民经济和社会发展规划、配置劳动力资源、治安管理等提供人口数据及相关的基础性资料；确认公民的民事权利能力和行为能力，便利公民参加各类社会活动。

（一）中国户籍管理制度的基本功能

与世界通行的户籍管理制度相似，中国的户籍管理制度亦具有三个基本功能：一是证明公民身份。户籍登记是证明公民身份的基本资料，不仅证明公民个人的身份，如出生年月、性别、民族、籍贯等，也证明公民家庭关系；二是提供人口资料。人口资料的掌握是国家人口管理和社会管理的基础，通过户籍登记可以掌握人口的基本信息，了解全国人口的分布、增减和变动等基本情况，为国家政策措施的制定提供基础信息；三是发现和防范犯罪。人口管理是最基本的公共安全管理，掌握了全部户籍人口的基本情况，就能够了解一些存在或可能存在越轨行为人口的情况，从而对这类人口进行针对性地控制、管理、发现和预防犯罪。

（二）现行户籍制度存在的明显不足

现行户籍制度是计划经济、低能管理的产物，虽然在历史上曾支持了工业化的最初起步，但付出的社会成本极大，既有失公平，也损失了效益。它虽然抑制了城市的人口膨胀，同时也窒息了社会发展的活力，使人口流动长期处于停滞状态，违背了现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则；它虽然使我国通过重工业优先的发展战略，短期推动了国家工业化的这个特殊历史进程，但同时也迟滞了城市化的进程，使城市功能全面萎缩，并在精神层面形成了社会的“城市户籍崇拜”心理，乃至造成人口素质劣化，农业劳动率低下，农村人口贫困化，城乡差别拉大等一系列问题。

现行户籍制度的不足主要表现在：

（1）它限制了人口的自由流动。户籍制度产生的同时就是对人口自由流动的限制。它不仅限制了农村人口向城市的流动，也限制了人口在城市间的流动，也就窒息了中国城市化的进程。

（2）这种户籍制度及其相应的配套制度演化为两种不同的身份制度，形成不平等的两个社会集团。在这种分割的二元户籍制度下，无法形成城乡统一的劳动力市场。农民被限制进城就业，因而缺少城乡之间的就业竞争，城市里劳动力成本的上升无法得到遏制。

（3）数以千万计的民工进入城市后，无法获得合法的身份，带来了一系列的社会问题。农民进城后，由于没有明确的身份，城市的保障系统将他们排斥在外，因而农民不愿放弃土地，他们将占有土地作为最终保障，这又不利于土地流转。

户籍制度的这些明显不足，迫切需要一个新的、有效的、具有可行性的政策来解决这些问题。去年开始的大规模的第二代身份证换发工作，给户籍制度的改革带来了新契机，并使身份证制度替代户籍制度成为可能。

二、从身份证换代看户籍制度改革动向

第二代身份证的换发工作已于去年开始在我市大面积展开，它最直观的变化是由黑白变成了彩色，功能、存储信息、有效期等都在第一代身份证的基础上进行了改进和扩充。未成年人也可申领第二代居民身份证。不同年龄段的居民申领到的第二代居民身份证有效期是不一样的，16～25周岁居民的身份证有效期为10年；26～45周岁居民的身份证有效期为20年；46周岁以上居民领取的身份证是长期有效的；未满16周岁的公民如自愿申领，则发给有效期为5年的身份证。

下面将从第一代身份证的缺点及第二代身份证的优点来分析身份证换代透视出来的户籍制度改革新动向。

（一）第一代身份证（简称一代证）的缺点

第一代居民身份证是1984年正式开始发行的，到现在已23年，一代证在证明公民身份、便利公民进行政治、经济、文化、社会活动、保障公民合法权益、加强国家行政管理、维护社会秩序、促进社会主义现代化建设等方面都发挥了十分重要的作用。但一代证制作技术相对落后，证件只具备视读功能，证件质量和安全防伪性能也较差。随着我国改革开放和市场经济的不断发展，随着科学技术的突飞猛进，第一代居民身份证的缺陷和不足愈加显现，越来越不适应当前形势的发展和需要。主要表现在：

（1）一代证的防伪性能比较差。一代证在20世纪80年代刚开始制发的时候，还是比较先进的。但是证卡技术发展得很快，随着证卡技术的发展一代证的安全性大大降低。由于一代证采用印刷和照相翻拍技术，用聚酯薄膜塑封而成，使用的主要材料是专用证件纸和防伪透视全息膜，易于防制，这些年伪造身份证的违法犯罪活动比较猖獗，这直接影响了社会治安秩序，侵犯了公民的合法权益，扰乱了经济秩序，这是一个比较大的问题。

（2）一代证的科技含量较低，信息采集、传输都是通过手工劳动来实现的，包括照相、个人的身份信息，要在派出所进行登记，之后再送到制证中心，制证的过程工艺繁琐、制作周期长，基本上是90天的时间才能拿到证，科技含量低，而且出错率极高。

（3）一代证的核查手段落后，辨认效率低。一代证属于传统视读证件，只能凭直观视觉验证，难以判别证件的真伪性和进行人、证之间同一性的认定，更没有办法与计算机联网确认身份，导致查验、检查手段滞后，这样既不利于证件的管理，也不利于社会的管理，严重制约了居民身份证这一法定证件的社会应用。

（4）一代证发放范围小，只针对16周岁以上成人发放，未成年人如果要证明身份只能依靠户口本或户籍证明；军人、武警等也是没有身份证的，原来仅对他们发军官证、警官证，这严重影响了他们参加社会经济活动的便利性。

随着我国信息化进程的加快，一代证的缺陷越来越多，所以研制和换发安全性能更高、科技含量更高、使用更方便的新一代的身份证，成了我们必须解决的一个迫切问题。

（二）第二代身份证（以下简称二代证）的优势

为使居民身份证制度进一步适应我国社会发展的步伐，保障公民合法权益，推进证件信息化管理，维护社会治安，预防和打击违法犯罪，2001年6月，国务院批准采用非接触式IC卡技术换发第二代居民身份证。2003年6月，十届全国人大常委会第三次会议审议通过了《中华人民共和国居民身份证法》，自2004年1月1日起施行。

相较于一代证，二代证的优点主要如下：

（1）防伪功能增强，微缩文字像曲线。一代证采用的是全息信息膜技术，而二代证采用了数字防伪和印刷防伪技术，技术含量远远高于一代证。其中内加密码的防伪芯片，更不会随便被人看到。而视读防伪技术，更是使一行微缩的文字从表面看上去就像条曲线，用高倍放大镜看时则是一行荧光印刷的文字。所以，相较于一代证而言，二代证的防伪性能大大提高。

（2）科技含量提高。二代证采用了新技术和新材料，并以户籍登记制度为基础，以人口信息管理系统公安计算机专网信息采集和传输为依托，应用了IC卡技术，采用非接触式芯片作为“机读”存储器，可以存储居民更多信息。由于二代证在信息采集、信息传输方面都采用了数码照相、网络传输的手段，所以也是由计算机对它监控，自动化程度大大地提高、速度也大大地加快。而且，卡里还预留了指纹区域，使之能更有效地识别身份。二代证采用数码照相和计算机网络技术传输信息，由派出所工作人员现场采集人像，通过网络传输给制证中心，大大提高了照片的清晰度和美观度，降低了照片的出错率。

（3）“机读”和“视读”相结合，大大提高了核查效率。首先，二代证采用了非接触式IC卡技术，利用芯片作为机读存储器，机读时可完成证件与机具的相互认证和机读信息的安全性确认，能有效防止伪造和篡改证件的信息内容。其次，芯片存储容量大，写入的信息可划分安全等级，分区存储，按照管理需要授权读写，也可以将变动信息如住址变更等情况追加写入。芯片使用特定的逻辑加密法，防伪功能强。芯片和电路线圈封装于证卡内，能够在各种环境下使用，读写速度快，易于保管，尤其适于各用证部门使用计算机网络进行查询。第三，证件信息存储和证件查询由于采用了数据库技术和网络技术，既可实现全国范围联网快速查询和身份识别，也可以进行公安机关与各行政管理部门的网络互查，能够有效利用人口资源，实现信息共享，加强社会管理。

（4）扩大了身份证的发放范围和对象。相较于一代证，二代证大大扩大了申领对象的范围：未满16周岁的未成年人可根据自愿申领二代证；原来只有军官证、警官证的军人和武警，公安机关也为他们编制了身份证号码，发放二代证；另外，服刑、劳教和被羁押人员现在也可以办二代证。二代证还针对到内地经商、就学、工作，长期生活居住在内地的港澳台同胞制发，但应该具备迁入内地定居和办理内地的常住户口两个条件。二代证发放范围的扩大，为上述人员在进行社会活动，比如去银行存款、旅游等提供了方便，也更加有利于保障公民的合法权益。

二代证采用了先进的IC卡技术，实现了人口信息和制作管理系统的信息共享，对于公民办理社会事务，特别是加强经济事务中的身份识别，查看更多政法专业文章，预防和打击利用身份证进行的违法犯罪活动，建立诚信社会，都将发挥重要和积极的作用。同时，第二代身份证的换发工作也将为改革我国户籍制度、推动人口信息现代化、促进经济社会快速发展提供一次难得的契机。二代证的使用将会有力促进我国人口管理、社会保障、购房贷款、金融信息等系统的更新换代，为人民群众办理保险、就业、购房和储蓄等社会活动提供更大的便利，也将促进个人身份认证系统的更加完善，方便公民的政治、经济、文化活动，保障公民的合法权益，并通过“二代证”信息资源的共享，更好地为改革开放、经济发展和社会稳定服务。

身份证的更新换代是户籍改革的其中一步，由二代证相较于一代证的优势可见，我国的户籍制度正在进行不断地完善和改进。

三、用身份证制度取代户籍制度成为可能

以身份证制度代替户籍管理制度，逐步取消“农转非”计划指标限制，放松对人才流动的束缚，是我国户籍制度改革的大趋势。户籍制度改革的基本目标与方向，是建立全国统一的户口登记管理制度，统称“中华人民共和国居民户口”。利用当前改革的好时机，消除城乡分割的二元结构户口管理制度，取消城乡分割的农业户口、非农业户口二元户口性质，以及由此衍生的蓝印户口、自理口粮户口、地方城镇户口、农村商品粮户口等多种户口类型，按照经常居住地登记常住户口的原则，建立统一的户口登记管理制度。

随着市场经济的发展，特别是加入WTO以后，人才自由、合理的流动越来越活跃，现行的户籍制度总体而言是用计划经济的办法管理市场经济，严重制约了人才的社会化。市场的高度发展必然要求取消户籍对人口流动的限制。用身份证取代户口簿便是顺应历史发展的需求。

（1）用身份证制度取代户籍制度，首要任务之一就是要加快户籍管理制度改革步伐，形成有利于农村人口向城镇合理流动的管理体制。具体政策包括改革和完善城市户籍制度，放宽办理城镇常住户口条件，逐步取消农村人口到城镇落户“农转非”计划指标限制，放宽夫妻分居以及父母投靠子女和子女投靠父母户口迁移政策。对“农转非”的公民在子女入托、入学、参军、就业等方面实行与城镇居民同等待遇，纠正对公民依法申报登记户口设置各种限制条件的做法，以身份证制度代替户籍管理制度。

（2）以公民身份证制度取代户籍制度，恢复公民自由迁徙的权利，不仅能建立和维持良好的社会秩序，而且能使这种秩序下的政权充满活力。同时，建立一个能保障全体公民，包括广大农民在内的养老、医疗、失业救济和受教育等诸要素的基本社会福利保障机制。还原户籍制度的两项基本功能：一项是证明公民身份，一项是提供人口数据，并逐步剥除依附在户籍制度上各种附加功能，还其本来面目——一种民事登记制度，并将这一作为其他各项社会制度的基础和依据的重要登记制度纳入我国未来将制定的统一民法典的“亲属”编中，充分发挥民法的引导与规制作用，尽可能排斥公权力的介入，通过宪法和民法的多重保护，坚定不移地维护公民的迁徙自由权利。

（3）实行居民身份证制度是新中国户籍管理的一项重大改革，在当时的历史条件下，这一制度适应了国家行政管理的需要，在社会管理、人口管理和经济发展等诸多方面都发挥了积极作用。时至今日，我们国家的社会形势、经济构成等都发生了巨大变化，人流、物流、信息流日益活跃，居民身份证制度在证明公民合法身份、维护公民合法权益等方面的地位和作用越来越明显，越来越重要。因此，在对现有身份证制度进行深入调研与讨论的基础上，国家决定在全国范围内换发第二代居民身份证，全国人大常委会也在原有《居民身份证条例》的基础上，颁发了新的《居民身份证法》，使我国居民身份证的管理与使用逐步与国际接轨，步入了一个崭新的发展阶段。换发第二代居民身份证，是党中央、国务院为适应当前社会主义市场经济发展的需要，做出的一项重要决策，是加强国家行政管理、提高人口管理现代化水平的一项重要工程。做好这项工作，对于建立诚信社会，维护社会正常秩序，便利公民进行社会活动，保障公民合法权益，都具有十分重要的现实意义和长远意义。

（本文作者系杭州电子科技大学保卫处干部）

参 考 文 献

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