否决权和一院制背后的隐忧

三、否决权和一院制背后的隐忧

1789年7月9日,为了强调制定宪法是自己的主要任务,国民议会宣布更名为制宪议会。

在制宪过程中,议员们围绕一系列问题展开了辩论。其中最重要的,是关于国王否决权和议院实行一院制还是二院制这两个权力组织方面的问题。

所谓国王否决权问题,就是宪法是否允许国王行使对议会决议的否决权?如果允许,国王应在什么条件下行使否决权?这个问题在1789年8月14日就被提出来了。当时,议员迪凯斯努瓦为了便于宪法委员会工作,建议就某些重大问题确立一些一般性原则,其中就包括这样一个问题:“王权在立法方面将拥有何种影响?它是否应拥有否决权?这种否决权应该是有限的还是无限的,是绝对的还是延缓性的?”然而在当时,人们最关注的《人权宣言》尚未通过,立法权力机构的性质和任期尚未确定,在这种情况下就提出否决权问题未免为时过早,故议会无暇立即就此展开讨论。不过,迪凯斯努瓦的迫不及待,却也反映了当时法国舆论对这个问题的特殊关注。

其实,否决权问题在制宪过程中的提出,本身就是一个重大的退步。因为早在两个月以前成立国民议会的时候,代表们就曾作过决议明确宣布:国王不得否决国民议会已经通过的和将要通过的一切决议。当初的话说得那样斩钉截铁,为什么现在却又踌躇不前了呢?

8月28日,《人权宣言》一通过,人们便开始着手处理宪法问题,穆尼埃代表宪法委员会宣读了一份宪法草案。这份草案只有六项条款,然而人们立即就此提出了一大堆修正案和建议。最后,诺阿耶子爵提出了四点动议:(1)确定“国王批准”这一概念的涵义;(2)它对于议会法令是否必要;(3)它应当在什么情况下、用什么方式行使;(4)把按一院制还是按二院制组织议会的问题同上述问题结合起来讨论。于是,人们立即就“国王批准”的问题展开了热烈的讨论。

就这样,从制宪议会就宪法问题的正式辩论一开始,国王否决权的问题就紧紧抓住了议员们的心,成为争论的第一个热点。而且,也正是在辩论这个问题的过程中,法国大革命完成了它在新政治文化方面的第一个世界历史性的伟大创造:由于争论过于激烈,为减少秩序的混乱,人们决定把议会分成左右两部分,即让反对否决权的议员和赞成否决权的议员分别坐到议长的左右两边,从此,便产生了为后来人们所惯用的把各种政治势力划分成“左派”和“右派”的分类法。这是一种非同寻常的分类法,它不仅包含着“左派”和“右派”这两个分别象征着激进和保守、进步和反动甚至革命和反革命的术语,而且还暗含着一种关于两派势不两立、不可调和的心理假定,一种你死我活的对抗意识。这一政治文化因素将长久地规定法国政治的基本模式,并将对近现代世界各国的政治甚至国际政治产生深远的影响。

9月4日,穆尼埃又代表宪法委员会提出一个报告,公然声称:为了“保证行政权力不受立法权力的任何侵犯”,最好的办法就是“使国王成为立法机构的一个组成部分”,因此应当规定“议员们的决议在成为法律之前必须经国王批准”。倒退显然还在继续:本来人们是为了限制王权的专横而要求立宪的,然而宪法尚未及建立,人们就考虑起如何保护王权(行政权力)免遭立法权力侵犯这一问题来了。

从穆尼埃的报告来看,人们当时对国王应当拥有否决权这一点已没有多少异议,只是在国王否决权的性质——即它应当是绝对的还是延缓性的——这一问题上,人们还有争论。事实上也是如此。尽管西哀耶斯在9月7日仍在严厉驳斥马卢埃的绝对否决权主张,称“任何否决权,延缓的也好,绝对的也好,在我看来都只能是一道专横的命令,一封对付民族意志和整个民族的密札”,但在9月11日的表决中,制宪议会仍以673票对325票的多数,通过了给国王以延缓否决权一案;并以728票对224票的多数,否定了关于国王的否决只有一届议会的有效期(两年)的意见,而通过了两届议会有效期(至少四年)的主张。

制宪议会就这样在宣布了“公意”高于一切之后,又自相矛盾地肯定了王权之高于“公意”的地位。1791年9月14日通过的宪法突出地反映了这一矛盾。宪法第三编第一条声称:“主权是统一的,不可分割的,不可让渡的和不受时效约束的;它只属于民族;人民中的任何一部分,任何个人都不得擅自行使之。”而第二条提出了代议制度的基本原则:“作为一切权力的唯一源泉的民族,只能通过代表团来行使这些权力。法国宪法是代议制的;代表是立法机构和国王。”第二章第一节重申了法律高于国王的原则:“法国不存在任何高于法律权威的权威,国王只能通过法律的权威来进行统治,只能以法律的名义来要求服从。”第三节却又承认了国王的否决权,其第一条称:“立法机构通过的一切法令均须提交给国王,国王可以拒绝同意之。”第二条则称:“在国王拒绝同意的情况下,这种拒绝只是延缓性的。如果在提出该法令的议会任期期满后,接下来的两届议会仍继续提出同一法令,则可以认为国王已经批准了该法令。”第三条还郑重其事地把这种延缓否决的方式规定为:“国王将审议之”。

这种否决权,无疑是制宪议会给力图维护专制、绞杀革命的国王拱手送去的一件重要武器。后来国王便屡屡用之来阻挠立法议会的工作,使许多革命法令得不到贯彻落实。甚至在1792年6月20日,当革命群众冲入王宫勒令国王撤销对一些紧急法令⁽⁵⁾的否决时,路易十六都坚守成命,毫不退让。一而再、再而三地使用否决权,还使他得到了“维多先生”(即否决先生)这样一个外号。似乎,在这种否决权背后,生性怯懦的路易十六感到了某种非同寻常的力量。

诚如某些历史学家所言,制宪议会之所以要让国王拥有否决权,是因为在当时风起云涌的农民起义和人民民主运动的压力下,资产阶级和自由派贵族感到了借助国王的力量来保卫财产、安定秩序的需要。然而,为什么不能单独依靠法律的力量来解决这一问题呢?为什么英、美仅仅通过法制就可以做到的事情,法国却不行?何况在当时法国的资产阶级代表人物中,也不是没有反对国王否决权的:影响极大的西哀耶斯、米拉波、巴纳夫、勒沙白利埃等人曾为反对否决权进行过积极的鼓动,日益扩大的布列塔尼省代表俱乐部也曾“决定不惜一切牺牲”来反对穆尼埃等温和派的计划,然而他们却终究没有能够阻止否决权一案的通过,这又是为什么?归根结蒂,除了法兰西民族根深蒂固的“重权轻法”的传统因素之外,恐怕找不到更合适的解释。

同“否决权”问题紧密相联的还有个“一院制”还是“二院制”的问题。9月4日穆尼埃在提出国王应拥有否决权的主张的同时,也提出了一个美国式的“二院制”(即一个众议院、一个参议院)方案。穆尼埃的话说得娓娓动听,也颇合情合理:

眼下这个议会,肩负着确定权力组织和建设自由大厦的使命,应当是一个单一的机构,为的是更有力量一些,办事更快一些。但这种力量,若是在制定了宪法之后仍保持下去,最终会把一切都给毁了的……而分别议事的两院呢,则可以保证各自作出理智的决定,并能使立法机构按其必备的凝重而庄严的步调行事。⁽⁶⁾

穆尼埃这样说,显然是考虑到了在当时鼓吹二院制的困难,因为在当时的制宪议会里正盛行着“一致性”的舆论:主权不可分割,民族是统一的,三个等级必须合厅开会——很难找到“二元性”的市场(当然这也并不能阻止大多数议员同意把主权的代表分割成立法机构和国王两部分)。然而,尽管穆尼埃巧舌如簧,但在9月10日的表决中,他的“二院制”设想仍以849票对89票(122票缺席)的压倒多数惨遭否决。结果,1791年宪法还是保持了一院制的议会结构。

穆尼埃的“二院制”之所以失败,并不仅仅是因为它与当时的“一致性”气氛相违,而且也是因为它的“美国味”根本就不合法国的国情,从而既得不到“贵族派”的喜欢,也得不到“爱国派”的青睐。我们知道,美国的参议院并非贵族院,而是由每州选派两个代表组成的。穆尼埃提出设参议院,同时又不说明其成份,这就难免给人一种他想把这种美国制度移植到法国来的印象,因而势必遭到贵族的抵制。法国贵族历来特权显赫、地位优越,热衷于保持传统的等级制度,耻于屈尊与第三等级为伍,这是它自13世纪起就有别于英国贵族的一个显著特点。即使这种参议院是一种英国式的贵族院,为数众多的外省小贵族也不乐意接受它,因为显然它将是高级贵族的领地,而下院又将是“乡绅”的地盘,特权显赫而经济拮据的小贵族便会由此失去参政的机会。至于以“爱国派”为代表的资产阶级,他们最关注的问题恰恰是平等,而且他们刚刚还在为国民议会的统一性而奋斗,自然更要对穆尼埃的“二院制”嗤之以鼻了。

不过,资产阶级为什么老是要强调这种“统一性”或者“一致性”呢?这恐怕在相当程度上,是由于他们对立法权的高效率有一种特殊的关注。诚如穆尼埃所敏锐地看到的那样,一院制的议会“更有力量一些,办事更快一些”。马迪厄就曾这样指出:当时已形成“三头”的拉默、杜波尔和巴纳夫之所以坚决反对二院制,是因为他们“反对分割立法权,恐其削弱立法权,恐其在另一名义下重建高级贵族。他们知道英国的上院是惟国王之命是听的”⁽⁷⁾。他们在内心里似乎怀着这样一种意识:即使给予国王否决权会带来某些消极的影响,但若能保持立法权统一完整的话,问题还不会太大,可若是在国王拥有否决权的情况下实行二院制,一旦国王同上院勾结起来,立法权就会彻底分裂,就会名存实亡,那样自由也就完蛋了。

连被认为是孟德斯鸠信徒的斐扬党人都如此重视“一致性”、“主权统一不可分割”的价值观,那些更为激进的、忠实信奉卢梭学说的革命者在这个问题上的坚定性便可想而知了。难怪穆尼埃在二院制问题上败得这样彻底!然而他是有预见性的:制宪议员们所坚持的那种“一院制”后来终于一步一步地建立起所谓“自由的专制”,终于一步一步地“毁灭了一切”。由此看来,1791年宪法对“一院制”的坚持,实际上仍然暗含着对某种被称作“公意”的专制权威的认同,它所反映出来的仍然是一种“重权轻法”的心态。