第六节高校学生食堂如何建立“长效保障机制”

第六节　高校学生食堂如何建立“长效保障机制”

高校学生食堂建立“长效保障机制”，既要体现“公益性”，又要体现高效率，还要体现高效益；既是和谐、高效、节约型服务机制，又是高水平、低成本的“市场化”机制，也就是“新型高校后勤保障体系”在餐饮行业的具体化；其精神实质是：坚持社会化方向，遵循市场经济规律，用市场化思路、开放式思维配置餐饮资源，追求综合效益与资源效用最大化，不断提高餐饮保障水平，满足日益增长的服务需求。

一、学生食堂“长效保障机制”的基本要素和现实基础

（1）建立“长效机制”的市场条件，实现由量变到质变的飞跃。高校餐饮“市场化”水平不断提高，表现在三个方面：一是部分高校全面开放餐饮市场，如黑龙江八一农垦大学、中央美术学院等；二是许多高校全面开放“新校区”餐饮市场，如中山大学珠海校区、安徽师范大学新校区等；三是部分省市政府发挥主导作用，加速开放高校餐饮市场，如上海市为高校服务的社会企业已超过120家，约占市场总量的34%，安徽省高校305个食堂，社会企业经营170个，占55.7%。

市场提供服务”，应当是专业化的服务。走出校门的高校后勤集团，代表本地区后勤先进生产力，全国知名的有数10个，有的占领数十个学校餐饮市场，最多的为100多个学校提供餐饮服务；社会餐饮行业生产力的发展，产生一批为高校服务的专业化餐饮公司，它们既代表先进生产力，又代表先进生产关系，依靠所有制优势、专业化优势迅速扩张，有的占领20～30多个院校市场，最多的经营68个院校的100多个食堂。这些专业化餐饮公司，全国知名的有30多家，都是一级餐饮资质，有的是全国百强企业，依靠连锁经营把各校分散市场连成一片，为高校提供满意的服务。

（2）建立“长效机制”的组织依托，区域性行业协会相继建立。黑龙江省、重庆市、四川省教育后勤协会早已注册，做了大量基础性工作，取得许多成功经验；上海市、安徽省、吉林省教育后勤协会相继注册。组建省市级教育后勤行业协会，是建立长效机制的关键所在，协会作为市场中介组织，为区域性统一市场提供了组织依托，发挥无可替代的重要作用。“市场提供服务”，离不开行业协会具体操作，为供需见面搭建信息平台、价格平台、交易平台，为企业提供了更为广阔的市场空间，为各高校提供了更多的选择余地，扩大了资源配置范围，提高了资源配置水平，特别是餐饮原料联合招标采购，显著降低成本，带来巨大效益。

尚未组建后勤行业协会的省市，高校各自为战，存在信息量小、信息失真现象，选择面小，竞争不足，局限性显而易见（有的产粮区高校招标采购，大米价格高于省城）；后勤“小机关”是学校领导的参谋办事机构，主持学生食堂招标，即使邀请校部机关代表参加，也至多是增加透明度，大多仍是“外行决策”，很难提高“自主选择”水平，未必选择到真正的“优质资源”（有的高校食堂招标，参加竞标的无一优质企业，都是三流企业）。

（3）建立“长效机制”的思想基础，相关利益主体认识趋同。2007年以来，餐饮原料价格持续大幅上涨，而饭菜价格不能随行就市，学生食堂长时间亏本经营，依靠临时补贴维持运行，并未解决实质问题，既违背市场经济规律，又背离后勤社会化方向，终非长久之计，市场经济与计划经济的矛盾冲突十分明显，餐饮行业改革呼声高涨，引起政府高层重视，催生长治久安之策。

2008年1月1日生效的《劳动合同法》，促使高校学生食堂大量“临时工”变成“合同工”或“派遣工”，劳动关系发生根本变化，人工成本大幅上升，使用“廉价劳动力”的时期宣告结束，与社会餐饮业用工成本差距缩小，迫使部分高校领导考虑引入竞争，开放市场，加速了后和社会化进程。

一些主政领导的积极探索，引领后勤社会化的时代潮流。高校主要领导的思想观念，决定本校后勤社会化进程；几年前，一些老高校和许多高校新校区全面实现后勤社会化，2007年1月浙江大学新宇集团成功改制，2007年2月河北大学赫达餐饮公司完成注册，都是学校主要领导积极支持推动的。省市地方教育部门领导的思想观念，在很大程度上决定本地区高校后勤社会化进程，如注册教育后勤协会4省2市，大大提高了市场化水平，也都是主要领导积极支持推动的。

（4）改革探索与理论研究获得突破，对“长效机制”进行了深度设计。几年来，实践探索与理论研究，都取得了重大进展。对于影响后勤深化改革、扩大开放的主要障碍，也都走出了成功之路，取得了实质性进展；如安徽师大、东北师大成功转换后勤实体“老人”退休前身份，清除了后勤社会化的最大障碍；河北大学利用后勤集团部分利润积累为员工配股，大大增强了创业动力；浙江大学新字集团通过工商注册，进行了现代企业制度改造；社会企业经营高校食堂，提取事故风险保证金或交纳事故保险，成功化解了学校领导的最大顾虑；许多高校领导突破观念障碍，支持开放校内后勤市场，支持派驻后勤集团“处级干部”投资入股，带领员工走企业化、社会化道路。

“市场提供服务，学校自主选择，政府宏观调控，行业自律管理，职能部门监管”的新型高校后勤保障体系，总体理论框架已经确立，得到政府、学校、后勤等相关利益主体的一致认同。对于市场如何提供服务?学校如何自主选择?政府如何进行调控?行业如何规范自律?部门如何有效监管?教育部发展规划司[2007]37号文件设立课题组进行专门研究，正在进行操作层面的深入探讨，将全面回答这些具体问题。

综上所述，建立学生食堂“长效保障机制”势在必行，基本要素已经完成必要的量变积累，时机已经基本成熟。

二、学生食堂“长效保障机制”与“公益性”的关系

（1）政策优惠决定基本的“公益性”水平。据抽样调查，学生食堂比较社会快餐企业，政府免税、资产“零租赁”、平价水电气分别降低成本约5.5%、6.5%、1%，三项合计约降低成本13%；换言之，校内比校外降低成本13%，价格应当便宜13%；又因学生食堂“不赢利”，价格应当更加便宜，如以社会餐饮平均利润率7%计算，则学生食堂同质等量的饭菜价格应当便宜约20%。

实际上，各校食堂“公益性”水平并不相同，因为饭菜价格与市场行情、成本结构、经营水平、机械化水平关系很大，“公益性’’既可能降低，也可能提高；即使位于同一城市不同高校的学生食堂，其原料成本、人工成本、能耗成本、管理成本也不尽相同，因此，应当分地区制订合理、统一的质量价格体系与评价检验标准。

（2）如何合理确定“公益性”价格标准?餐饮行业食品价格由主料、辅料、调料、燃料、水电气、人工、房租费、机械费、采保费、管理费、利润、税金等构成，其中主料、辅料、调料称为直接成本，其余称为间接成本，间接成本÷（直接成本+间接成本）X100%：“售价毛利率”；如果后勤实体经营食堂，则房租、利润、税金三项均为零。那么，社会企业经营为什么还能赢利?主要在于降低原料价格、采购成本、加工成本、能耗成本、管理成本，如果生产力水平较高，则有利可图，如果生产力水平较低，则无利可图，终将退出市场。

应由行业协会进行详细测算，制订各种饭菜质量、分量与价格标准。第一，原料成本应以大宗物资集中招标采购价为准，或以行业指导价计算；第二，人工成本应以“平价劳动力”计算，以社会市场劳动力价格为准；第三，劳动生产率应以“相对先进”为准，至少不低于社会行业平均水平；第四，管理效率应以“相对先进”为准，管理成本、能源成本、采购成本不高于社会行业平均水平。以上述四条标准评价各校餐饮管理水平，将让先进者受到鼓励，让落后者感到压力，先进者可能在竞争中发展壮大，落后者可能在竞争中萎缩消亡，从而促进餐饮生产力的发展。

（3）降低食堂运行成本，才能保证“公益性”水平。第一，“老人”是高价劳动力，与“平价劳动力”之差额，相当于档案工资，已包含在事业拨款之内，应当视作改革成本由事业费支出，不应计入食堂成本；第二，各校食堂行政成本普遍较高，非生产人员偏多，可以压缩30%～50%，或由校方支付高层管理人员及财务人员费用；第三，后勤实体所有制关系落后，采购成本较高，原料、能源等资源浪费多，劳动效率较低，应当建立或模拟现代企业制度。

应当通过理清、理顺后勤实体内外权益关系，实行餐饮全成本核算，通过深化改革、扩大开放、加强管理、提高效率来降低食堂运行成本，反对通过违法用工、损害员工合法权益、过度剥削剩余价值来降低食堂成本，或冲减高成本支出。

（4）校方如何做到既不影响竞争的公平性，又能提高服务的“公益性”?第一，学校投资提高食堂机械化水平，实行“零租赁”，能提高经营者劳动生产率，从而降低人工成本（如加工包子耗用人工很多，机械操作能提高效率10倍以上）；第二，餐厅空调耗电量很大，可视作校方为学生改善就餐环境，体现“公益性”，可由校方支付电费，不进入饭菜成本；第三，食堂设置电梯，由校方投资并支付运行费用，方便学生就餐，改善经营条件，提高资源效用，相关费用不进入饭菜成本；第四，校方适当补贴，提供低价水电气，经营者仍会节约使用，但能降低饭菜间接成本；第五，选择高水平的专业化餐饮公司服务，充分竞争，保持适当经营规模，提高管理与劳动效率，通过专业化的严格监管，限制“毛利率”，也能获得让利、超值服务。

三、消除对学生食堂“长效保障机制”的担心与顾虑

（1）学生食堂“不以赢利为目的”掩盖了许多矛盾。第一，学校自办食堂，虽然“不赢利”，但多数成本较高，效率效益较低，采购、保管、加工、销售等过程消耗较多，饭菜价格并不一定就低，也可能减损基本的“公益性”。第二，社会专业化餐饮企业（包括高校后勤集团）经营学生食堂，虽然以赢利为目的，但由于成本较低，效率效益较高，过程消耗较少，饭菜价格并不一定就高，如果通过竞争让利，还有可能获得超值服务，从而提高“公益性”水平。

调查表明，学生食堂或多或少安置一些“老人”，“正式工”身份尚未转换，他们是“高价劳动力”，使得学生饭菜价格中包含了校方转嫁而来的改革成本（平均每人约2万～3万元），与原料涨价因素、校方临时补贴、加工过程浪费、高额管理成本以及剥削劳务人员的“剩余价值”各种因素交叉纠缠，使得矛盾复杂化，阻碍继续深化改革，阻碍开放市场，特别是掩盖了所有制关系落后、高成本、低效率的矛盾，尚未引起各方高度重视。

（2）应当破除“不以赢利为目的”的观念束缚。从学生消费者角度看来，同质等量饭菜比校外便宜就好，而且“公益性”越多越好，至于经营者赢利与否，并不十分重要，服务者“不以赢利为目的”，并不一定就能提供优质高效的服务；服务者只要提供满意的服务，即使赢利也属理所当然，究竟谁优谁劣应当通过公平竞争，由消费者自主选择，最终是市场说了算。

案例一，河北大学2007年学生食堂营业额5000万元，食堂员工总共550人（“老人”10人，“企编”120人，其他420人），学生人均消费150元／月，就餐学生（折算）3．33万人，平均每一员工服务就餐学生60.5人，每一员工年均完成营业额9.09万元，全年员工工资660万元，人工成本占营业额13.2%。

案例二，X X大学2007年学生食堂营业额1800万元，食堂员工总共273人（炊事员203人，清洁卫生47人，采购运输6人，保管验收4人，会计2人，打卡2人，管理层9人），学生人均消费180元／月，就餐学生（折算）1万人，平均每一员工服务就餐学生36.6人，每一员工年均完成营业额6.59万元，全年员工工资522万元（33X4十10X3+240X1.5），扣除校补50万元，人工成本占营业额26.22%，另外全年挂账亏损150万元。

上述二校均为自办食堂，饭菜价格中人工成本就相差13.02%，两校食堂都是“不以赢利为目的”，如果说河北大学食堂保持了饭菜价格的“公益性”，则后者因人工费就降低“公益性”13.02%，学生未必受益，挂账亏损还得由校方承担。

（3）社会企业经营学生食堂，赚的是什么钱?社会企业经营学生食堂，与后勤集团展开竞争，依靠所有制优势、专业化优势、连锁经营优势，降低原料成本、采购成本、加工成本、管理成本，提高劳动生产率，从而产生超额利润，但为了取得竞争优势而占领市场，必须分别向校方、向消费者让渡部分超额利润，最终是微利经营，但使得“公益性”超过13%，并使得校方获益。换言之，社会企业在与后勤实体竞争中获得超额利润，如果不向消费者让利，就会丧失价格优势，如果不向校方让利，就不可能获得支持，最终都将丧失市场。

校方面向社会市场公开招标，选择优质资源服务，应当实行资产“零租赁”，有利可图，才有人服务，无利可图，则无人服务。为了保证不降低“公益性”，应让经营者保持合理的利润底线，校方日常监管属于分内职责，督促企业履行合同条款，没有充分理由收取管理费，但可以要求中标企业“让利服务”；与此同时，校方获益应当继续用于“公益性”，如资助贫困学生、纳入食堂平抑基金等，而不应当转化成预算外收入、奖金或职工福利。

某省城高校餐饮市场，生均年消费额2500元，后勤集团饮食中心“不赢利”，平均每人完成营业额10万元，人均服务40名学生，年人工成本1.8万元，占营业额18%，管理成本占2.89%，采购人力成本0.6%（年营业额1800万元，6名采购员，每人成本1.8万元），三项合计21.49%；社会企业经营食堂，平均每人完成营业额16.25万元，人均服务65名学生，年人工成本2万元，占营业额12.31%，管理成本占1%，采购成本占0.08%（20个食堂，4名采购员，人均营业额2500万元），三项合计13.39%。二者相比，社会企业仅此三项就有8.1%的获利空间，如果分别向消费者、校方让利2.7%，尚有2.7%的纯利润。

一般餐饮企业都把利润率5%作为经营底线，但也有的社会企业为了扩大竞争优势，以利长期占领高校市场，获取规模效益，把纯种润率压低至2%。

（4）校方保留部分自办食堂作为“参照系”，有无必要?如果自办食堂竞争力较强，则为社会企业设置了较高标准的“参照系”，双方同台竞争，是高水平竞争，有利于提高餐饮服务整体水平，质量稳定，价格适度，能够保持合理的“公益性”。

如果自办食堂竞争力较弱，则为社会企业设置了较低标准的“参照系”，双方同台竞争，水平悬殊，自办食堂不是对手，可能是“一边倒”的低水平竞争，可能有利于社会企业提高利润率，未必能够保持合理的“公益性”。

四、如何建立学生食堂的“长效机制”

（一）建立平衡的资源“供需机制”

地方教育部门应当充分发挥行业协会的参谋助手作用，给予协会一些行政性社会职能和事务委托，发挥中介作用，整合本地区餐饮市场和相关资源，为各校搭建供需见面的市场平台，实行大宗物资、炊具设备、服务市场联合集中招标，为供方提供更为广阔的市场空间，为需方提供更多的选择余地。

行业协会建立市场准入制度，规定入场者资质条件，严格各方信用记录，制订公平合理的奖惩办法，维持餐饮市场有序竞争，为优质资源提供绿色通道，为劣质资源设置“过滤网”，为各校餐饮安全设置一道水平可靠的“安全阀”。

地方教育部门指令各校：大宗物资、炊具设备、服务企业招标，必须进入市场，集中统一操作，零星物资设备也应从定点单位购入，既可保证资源质量，也可降低采购成本，还有利于廉政建设；各校均应逐步开放餐饮市场，引进社会优质资源服务，缩小自办后勤份额，以利加速形成区域性大市场，不断提高市场化建设水平。

（二）建立合理浮动的“价格机制”

行业协会定期发布餐饮供需信息、价格信息，包括各种炊具设备和餐饮主料、辅料、调料、燃料等的质量规格、指导价、成交量、合同价，预测、跟踪市场动态，公布代表性交易合同内容，提供合同样本，履行鉴证职责。

行业协会组织专业人员进行调查研究，详细核算食堂各种原料、能耗、人工、管理成本，制订行业性耗用指标与劳动定额，规定主要饭菜品种的“毛利率”与“公益性”水平，并规定合理的浮动范围，以利宏观控制与监督检查。

行业协会组织专业人员，制订系列化常见标准化食谱、菜谱的行业标准，明确主料、辅料、调料、人工含量，规定质量、分量、价格、生重、熟重、卫生标准和允许误差范围，便于行业代表、管理代表、消费者监督评价。

设立食堂饭菜价格“平抑基金”，主要来源是从学费收入中按一定比例提取，另一来源是市场招标让利收入，用于物价猛涨、特殊时期的应急补贴（补贴方式值得认真研究）。

已经建立后勤行业协会的黑龙江省、重庆市、四川省、安徽省等，已经做了许多基础性工作。目前，迫切需要制订专业化服务、专业化监管的行业规范，需要制订服务产品质量标准、价格标准、“公益性”标准、操作标准，监管重点应由“结果监管”向“过程监管”转变。可以参考社会餐饮行业标准，结合高校后勤行业特点，进行增减、修改、补充。

（三）建立公平充分的“竞争机制”

省市行业协会应当建立专家库、评委库，组织制订市场规则，包括信息发布规则、入场规则、竞争规则、评判规则；为了保证准入资源质量，规定入场者资质等级，如规定丙级只能承接1000人以下食堂，乙级只能承接2000人以下食堂，甲级可以承接2000人以上食堂，有不良记录者，限制入场。

设计餐饮市场竞争规则，既要防止形成垄断经营，又要防止市场过于分散;既要保持充分竞争，又要保持适当规模经营。如规定1万人校区餐饮市场不少于3家独立餐饮企业，或2万人校区餐饮市场不少于5家餐饮企业等等，才能形成有效竞争，有利于优胜劣汰。

根据招标项目大小，规定竞标者与中标者最低比率（如≥3），既保持充分选择余地，又适当控制招标成本。比如1项餐饮物资招标或1个食堂招标，适宜选择3～5个准入企业，签订准人合同，交纳准人保证金，一次中标准人周期2～3年，违反约定或者交付违约金，或者取缔准人资格并留下信用记录（降低信用等级）。可以邀请准入企业为协会特邀会员，以便进行宣传教育而保持诚信合作。

服务企业内部竞争机制，最佳选择是现代企业制度。对后勤企业进行彻底的现代企业制度改造，才能产生持续发展动力；模拟“企业化”运行的后勤实体，应当脱离机关序列，至少要保持“企业化”基本特征，否则，难以提高竞争水平。

（四）建立多位一体的“监管机制”

第一层次是工商、物价、质检、卫生、审计、税务等政府职能部门的“依法监管”，掌握执法权，具有权威性，监督企业“守法经营”，查处违法违规、假冒伪劣，保护公平竞争，净化市场环境，维护法律底线。

第二层次是行业协会专业化监管，依据协会章程、市场规则、职业道德、操作规程、质量标准、价格标准、“公益性”标准、备案合同协议、市场信用记录等进行监管，加强规范自律，维护行业信誉，评判是非纠纷，保护各方合法权益，不断提高“市场化”建设水平。

第三层次是后勤“小机关”依据合同协议监管，对食品原料、加工过程与饭菜质量、价格、分量、卫生、服务进行经常性监管，与学生保持密切联系，受理消费投诉，与经营者及时沟通，公正、客观、及时处理矛盾纠纷，了解、掌握餐饮市场行情动态，实现“外行监管”向“内行监管”的转变。

（五）建立及时有效的政策“调控机制”

教育部门发布文件，给予行业协会以政策委托和行业自律的双重定位，授予协会一定的参政议政权、行业文件起草权与行业事务评价权，用好协会参谋，有组织依托，有专人办事，内行出谋划策，能收事半功倍之效。

政府制订经营学生食堂“长期税收优惠”政策，降低食堂原料成本。包括：永久免征学生食堂营业税，长期免征企业所得税（5～10年），免征食堂蔬菜采购营业税，无需另开含税发票，鼓励到产地源头直接采购，减少中间环节，保持新鲜，减少采购成本（现在都是先买菜，后交费，补开票，税不多而费不少）等等。

政府制订“鼓励后勤实体注册改制”政策，解放后勤生产力，鼓励走出校门，参与其他学校市场竞争。政府兑现后勤“早改革，早受益”的承诺，若干年内免征所得税，长期免征所得税（5～10年）；肯定安徽师大、东北师大转换“老人”退休前身份的经验；认同河北大学为人股员工配股的做法；肯定浙江大学新宇集团的改制经验；鼓励后勤实体“处级干部”保留级别，到注册企业入股，带领员工创业。

政府制订“鼓励社会企业进校服务”政策，同等享受免征营业税、若干年内免征所得税、长期减半征收所得税政策，鼓励调整经营思路，发挥天然优势（与校方无隶属关系犹如天然“防火墙”），长期为高校服务。

政策调控最为重要，也最为薄弱，多数省市尚未组建行业协会，没有组织依托，行业规范自律无从谈起，教育部门应当有所作为。只有建立行业协会，并赋予办事职能，政府才能转变职能，真正摆脱具体事务，集中力量于宏观大事。

（六）建立食堂事故的责任“追究机制”

建议对于2006年1月1日卫生部、教育部联合发布《学校食物中毒事故行政责任追究暂行规定》进行细化、修改、补充，并针对后勤社会化现状增设若干免责条款。长期以来，高校绝大多数领导认为的“自办食堂最为保险，行政指令最为方便”，是阻碍社会化进程的主要因素，“老办法”应当受到质疑。

外包学生食堂的事故责任，应当在承包合同中明确约定，并由承包方办理事故责任保险或设立一定数量的事故责任赔偿备用金，属于经营者的责任，除由政府部门依法处理外，行业协会还要按照内部行规处理，校方也应根据事故原因，追究职能部门是否存在失察责任。

学校自办学生食堂的事故责任，全部由学校承担，但也应有事先预测、预约，制订紧急预案，明确经营者有哪些责任义务（如积极预防、及时报告、应急处置）?监管者有哪些责任义务（如及时检查、及时发现、及时报告）?领导者有哪些责任义务（如健全制度、预先提示、及时答复）?哪些情况下可以免责（如及时处理、挽回损失、消除影响等）?也可以由校方为学生购买意外事故保险。

《扬子晚报》2008年10月9日报道，在中小学、幼儿园食堂就餐导致腹泻、食物中毒，或者就餐时因食堂责任导致意想不到的烫伤、摔伤等意外风险，都可以找保险公司买单。记者从南京市江宁区教育局了解到，今年9月1日起，该局与长安责任保险江苏分公司联合推出了全国首个“学校食堂餐饮责任险”。该险种可保障在食堂就餐时，因食品不洁造成的腹泻、食物中毒等等。在理赔中，每次事故的赔偿限额是100万元，每年每所学校赔偿限额是200万元，每人每年赔偿限额是20万元。这笔保费将由学校承担。

（七）防止扭曲市场规律，避免“市场失灵”

第一，避免“经营者”因素造成市场失灵，主要是防止“市场垄断”，也要防止相互串通、过度竞争、恶性竞争，维持正常市场秩序，保持公平竞争、有序竞争、充分竞争。第二，避免“管理者”因素造成市场失灵，主要是防止“信息失真”，保持市场信息公开、及时、透明，避免信息不对称、信息不全、信息扭曲、信息无关等现象。第三，避免“领导者”因素造成市场失灵，主要是防止行政权力“过度干预”市场，要加强制度建设，依法办事，按程序办事，杜绝权力寻租现象。