财政体制改革

财政体制改革

不论在计划经济体制还是在市场经济体制条件下，就财政作为分配与再分配社会产品和国民收入的这一职能而言，并没有多大区别，即国家都凭借政治权力取得财政收入，以此来为保证国家职能顺利实现提供财政基础。但财政在实现分配职能的过程中，采取的财政政策、政策目标、途径与作用，在不同经济体制条件下，则有很大的区别。在计划经济条件下的财政体制，其最大的一个特点是，国家在参与企业分配时，不以企业是市场主体为出发点的。在具体政策上，实行的是统收统支。传统经济体制条件下的财政体制的另一个特点是，集中程度高。这表现在两个方面：一是大量的国民收入通过财政分配与再分配，集中到国家预算。以1980年为例，苏联国家预算收入占国民收入的比重为65%以上；二是财政资金主要集中在中央预算，1980年苏联地方预算占的比重为17.1%。在谈到传统经济体制条件下的财政体制特点时，不能不提及财政与银行的关系。苏联时期，在产品经济理论的影响下，重视生产过程，忽视流通过程，把大量国民收入集中在财政，通过财政进行直接分配，从而使管理资金流通的银行不能充分发挥作用。银行往往成为货币资金的出纳机构和财政的附庸，在相当一个时期里，银行不独立。

俄罗斯在1992年初在进行激进式向市场经济转型时，也对财政体制进行了根本性的改革。

（一）由国家财政向社会公共财政转化，缩小财政范围。

有关财政范围和体系问题，在苏联历史上曾是经常争论的一个问题。在20世纪30年代以前，由于国家的货币资金基本上是集中在国家预算，之后，再按国家统一的计划进行统一分配，因此，对国家财政的范围局限于国家预算，往往把国家预算与国家财政等同起来。上个世纪30年代后，随着国营企业在整个国民经济中占主导地位，国营企业广泛推行经济核算，企业自行支配的货币基金增多，随之财政的范围亦就扩大，国民经济各部门与企业的财务成了国家财政体系中的一个重要环节。根据当时的苏联财政理论，国民经济各部门与企业的财务主要作用有：一是通过财务活动来形成内部资金，以保证企业生产的顺利实现；二是实现国家与企业的财政关系，即向预算的和获得预算的拨款；三是体现公有制企业其一切经济活动是为完成苏联国家经济职能的直接组织者作用。后来，在苏联形成的财政体系包括三个领域：物质生产领域财务、国家预算与非生产领域财务。(www.guayunfan.com)十分明显，在财政体系中列入企业财务，是指令性计划经济体制的要求。苏联长期坚持的看法是在国营和合作企业在国民经济中占绝对统治地位的条件下，企业财务是整个国家财政的基础，国家通过财政分配与再分配，把企业大量资金集中在国家（预算）手里，然后按国家统一计划进行分配与使用。因此，国家要求直接管理企业的活动，参与企业货币基金的形成与分配过程。

在俄罗斯确立了以向市场经济过渡为改革目标后，在改革财政体制时，开始调整国家与企业的关系。财政职能转变的重点有两个：一是财政作为政府行为，不再直接干预企业的生产经营管理活动，主要是为解决市场不能满足的一些社会公共需要，如社会保险、义务教育、防疫保健、国防、社会安全、行政管理、基础科学研究、生态环境保护等。二是由于在市场经济条件下，国家调控宏观经济的方式由以直接的行政方法为主转向以间接的经济方法为主，因此，要强化财政对宏观经济的调控作用。这方面的作用是多种多样的，如保证国家基础产业，重点项目的投入；调节行业之间、地区之间收入分配水平，促进社会分配的公平；运用财政、税收杠杆，调整产业结构，促进生产要素的优化配置与经济效益的提高；通过财政政策与货币政策的相互配合与协调应用，来调节社会供需总量，以利其平衡；加强财政法、税法的建设，实行依法理财，强化财政监督管理，从而在市场经济运行过程中，使财政领域的法治日益加强。而过去在指令性计划经济体制条件下，靠各级行政权力、人治办法运转经济的现象，逐渐得以克服；等等。中东欧一些转轨国家，在改革财政体制时强调，国家财政在现代市场经济中的主要功能是：资源配置功能、收入再分配功能、经济管理功能与宏观调控功能。财政职能的重大转变，有利于使企业成为独立的商品生产者，成为市场经济的主体。另外，随着东欧中亚国家私有化政策的推行，国营企业的比重大大降低，私有化企业与国家关系已发生重大变化。

鉴于财政职能的上述变化，在俄罗斯财政体系中，已不列入企业财务。在其他转轨国家，如1991年初，罗马尼亚公布的《公共财政法》，一是已不再用国家财政的概念，而是采用西方国家的公共财政概念；二是在新财政体系中，主要包括国家公共预算（由中央预算、地方预算与国家社会保险预算组成）、税收和财政监督等。

（二）预算结构的调整。

1.预算管理体制的调整。国家预算管理体制是与国家政权及行政管理体制相适应的。苏联长期实行三级制。根据1924年通过的苏联宪法确定的原则，建立了统一的国家预算管理体制，它由联盟（中央）预算、各加盟共和国预算和地方预算组成。国家预算中还包括社会保险综合预算。1991年前，苏联的预算制度由中央实行单一的统一管理。1992年实行向市场经济转轨的初始阶段，俄罗斯预算制度的调整带有明显的分权性质。1993年12月12日颁布的俄罗斯宪法，开始向巩固国家联邦制方向发展，改变了在预算制度和预算程序领域的法规。根据国家管理级别，分清了预算权能，确定了各级预算之间的相互关系。俄罗斯从1991年到1998年期间颁布了一系列预算法。1998年7月31日通过的（于2000年1月1日正式生效）《俄罗斯联邦预算法典》规定，俄联邦预算体系建立在俄罗斯联邦经济关系和国家制度基础上，它是受法规制约的俄罗斯联邦预算、俄罗斯联邦各主体预算[1]、地方预算和国家预算外基金的综合体。第一级预算为联邦预算（中央预算），但不再称为联盟预算；第二级为联邦主体预算，即89个联邦主体；第三级为地方预算，包括区、市、镇和乡预算。在涉及中央与地方关系时，俄罗斯则把第二和第三级预算合称为地方预算，联邦预算与地方预算合在一起构成国家预算，称为联合预算。这里要指出的是，在俄罗斯进行转轨后，建立了预算外基金制度。这一部分也是俄罗斯联邦预算体系的组成部分。俄罗斯预算外基金分成两个部分：一是称之为专项社会基金，它包括养老基金、社会保险基金和联邦、地方强制医疗保险基金。这三项基金构成了当前俄罗斯的社会保险体系；二是称之为专项经济基金，主要指地区道路基金、联邦矿物原料基地再生产基金、联邦生态基金、国家制止犯罪基金，联邦支持小企业主活动基金与促进科技进步基金等。今后，俄罗斯对预算外基金在管理方面的改革，其基本方向是：对专项社会基金，在保持其法人独立地位的同时，要将其纳入联邦预算体系之内；至于经济预算外基金将朝着把资金列入预算，管理权交给财政机关的方向进行。

2.合理划分中央财政与地方财政的关系。俄罗斯在向市场经济过渡的初始阶段，调控宏观经济手段还很不完善，更谈不上已形成较为成熟的体系，因此，如何在中央与地方政府事权范围较为明确划分的基础上，合理划分中央财政与地方财政的收支范围，处理好两者之间的关系，尚处于探索与不断调整时期，东欧中亚各国，普遍通过分税制办法来协调中央财政与地方财政关系。但从这几年的情况看，中央与地方政府在财政收支问题上存在尖锐矛盾，双方都力图控制更多的财源。这在俄罗斯表现得更为突出。

俄罗斯中央与地方预算收支比例

资料来源：俄罗斯《经济与生活》1993年第5期；《国外经济体制研究》1997年第6期。

从上表可明显看到，俄罗斯地方财政收入的相当一部分要上缴中央财政来支配，从而使85%的地区要靠联邦预算补贴来维持。这严重地影响了地方的积极性，制约了地方经济的发展，因此也必然遭到地方的抵制。地方许多人士认为，在俄罗斯应实行地方优先的预算制度，并建议把60%的税收留归地方，提出的主要根据是，美国把全部税收收入的60%留给了州和市政府。特别要指出的是，一些地方执政者，公开主张实行预算单轨制，即以地方为主，上缴中央的部分由地方来确定。苏联解体前的1991年，俄罗斯联邦曾经用这一办法对付过当时的联盟中央，并使联盟中央财政处于极为不利的地位。曾有数十个联邦主体在自己的苏维埃议会上作出向预算单轨制过渡的决定，这无疑将严重影响俄联邦中央财政的稳定。俄罗斯地方政府还采取了一些具体办法来与俄中央相抗争，主要办法是不完成上缴税收任务。俄联邦为了制止上述情况的发展，叶利钦总统发布命令授权政府采取严厉制裁措施，主要有：对抗税地方政府停止提供资金、不分配出口份额，不提供进口物资，减少国家贷款，没收其在银行账户的资金等。与此同时，俄联邦中央政府对地方采取了一些缓解措施，如1993年4月曾通过《俄罗斯联邦地方预算权基础法》规定，适当扩大地方财权，对有些重要税种如增值税与利润税由联邦税改为联邦地方共享税。之后，俄罗斯联邦政府又采取了一些扩大地方财政的措施。但问题并没有根本解决。后来，俄罗斯联邦政府又采取以下办法：在每年编制预算前，先确定地方预算的最低需要额度，如本地方收低于支，中央财政用调节税给予补贴，以保证地方预算收支之间的平稳。从形式来看，上述做法可以起到平衡地方预算的作用，但在实践中存在不少问题，主要是在确定地方最低需要额度问题上缺乏科学根据，带有很大的盲目性与随意性，执行的结果往往是苦乐不均，该得到调节收入的没有得到，不该得到的反而给予了过多的补贴。在这种情况下，有人建议，实行预算双轨制，即一方面由中央统一规定税率，各地方与企业必须一律执行；另一方面中央只规定税率的上限，各地方在此限度内制定本地区的税率，形成地方预算。看来，俄罗斯联邦在转轨初期，中央财政与地方财政关系的矛盾十分突出。由于地区差别很大，人均预算收入的地区差异日益加剧。地区间人均最高预算收入与人均最低预算收入的比值从1991年的11.6增加到1998年的30。[2]而这些富裕的地区又反对将它们所征收的税收转移到联邦预算中。对此，叶利钦领导的联邦政府采取的政策是，经常通过给予它们比其他地区更加优惠的条件寻求它们的政治支持。这样，使得在俄罗斯转轨后的相当一个时期里，推行财政的地方分权进展得十分缓慢。自1992年以来，地方财政在俄罗斯预算收入的比重比苏联时期虽大大提高了，但一般保持在50%的水平。这使得各地区和地方政府满足法定支出义务的能力明显不足。这可从俄罗斯1997年实行的转移支付制度[3]的情况可证实这一点。1994年全俄89个联邦主体中，接受转移支付资金的有66个，1995年增加到78个，1997年有85个享受转移支付资金。转移支付资金在各种财政援助总额中的比重从1994年的21%上升到1996年的42.4%。

到了1998年，俄罗斯在改善中央与各地方财政关系方面采取措施。一个重要的举措是，由俄罗斯政府、联邦议会和国家杜马派出代表组成的三方委员会，就改革俄罗斯各级预算之间关系提出建议，其主要内容是：制定三级主要政府之间的无偿转移和税收分配新办法，并被1998年7月30日联邦政府批准的《1999—2001年政府间关系改革纲要》采纳，并在1999年的联邦预算中执行。后来，一些学者讨论和提出进一步改进政府间财政关系体制的建议和途径。普京执政后，于2001年8月15日俄罗斯联邦政府通过了2005年之前预算联邦制发展纲要。主要目的在于划清各级预算支出与收入的权能，从而保证各主体、地方权力机构财政的独立性与责任心，提高它们在管理公共财政方面的兴趣，实施有效管理，支持地区经济的发展，实行结构改革。[4]

3.收支结构变化。苏联时期，国家预算收入的一个重要特点是，它集中全国的资金量大，一般要占国民收入的50%—70%。产生这一特点的主要原因是，国家执行着广泛的职能，特别是经济职能，国有经济占的比重极高，全国的经济政策，从宏观到微观都控制在国家手里，全国经济活动基本上按统一的国家计划运行。在向市场经济过渡后，国家集中的财政资金日益减少。

从预算支出结构来看，随着向市场经济过渡，国家组织经济、直接干预经济作用的削弱，一个突出的变化是，用于国民经济的拨款大大减少。在苏联时期，国家预算用于发展经济的支出要占全部预算支出的50%以上，而到1994年，俄罗斯这项支出只占27%。从1995年开始，在俄罗斯预算支出中，不再单列“国民经济”项目，而分别列为工业、能源、建筑；农业与渔业；道路交通、通信、信息、住宅公用事业等四项。如把这四项加在一起，作为国民经济拨款，那么1998年与1999年，其所占俄罗斯联邦统一预算支出总的比重分别为19.8%和17.5%。发生上述变化的一个直接原因是投资主体的改变。随着私有化的推行，过去的投资主体是国家，现在主要是企业。以从俄罗斯经济转轨头几年的情况来看，其基建投资资金的2&3来企业自有资金。1993年来自俄联邦预算的拨款占全部基建投资的17.5%，地方预算拨款占15.1%，1994年又分别降为15%和11%。而来自企业自筹资金的投资1993年占全部基建投资的59.8%，1994年又提高到62%，1995年仍保持这个水平。